Управление финансами на местном уровне

В результате отсутствия стабильности экономики в условиях перехода к  рынку, финансово-экономическое положение  многих предприятий ухудшилось что, естественно, ограничило их возможности содержать объекты социальной инфраструктуры. Однако и местные бюджеты не в состоянии принять на себя их содержание. Поэтому процесс передачи этих объектов не может быть одномоментным, так как необходимо изыскать дополнительные источники для их финансирования.

В Узбекистане в связи с этим разработана программа передачи объектов социальной сферы в ведение  местных бюджетов на период до 2006 г. В качестве источника финансирования передаваемых объектов введен налог  на содержание социальной инфраструктуры, которые уплачивают все предприятия, не имеющие на своем балансе подобные объекты. Данный налог полностью зачисляется в местные бюджеты.

Аналогичные налоги действуют и  в других государствах региона. Однако эти источники недостаточны для финансирования социальной сферы на должном уровне. Поэтому в финансировании социальной сферы весьма актуальной является задача разработки эффективного баланса участия государственного и частного секторов в области здравоохранения, образования и других секторах социальной сферы.

Все страны рассматриваемого региона  проводят всестороннюю политику социальной защиты населения, которая предусматривает  различные пособия, трансферты, льготы. Полномочия и ответственность по распределению социальной помощи все больше передаются местным органам власти. Органы местного самоуправления могут иметь сравнительное преимущество в эффективном предоставлении социальной помощи, поскольку они ближе к местному населению. В этом отношении отличительной является система социальной защиты, действующая в Узбекистане.

Отличительной характеристикой  системы социальной защиты в Узбекистане  стала система «Махалля», посредством  которой распределяются пособия  многодетным семьям и адресная материальная помощь малообеспеченным семьям в соответствии с их доходами.

Особенностью системы  социальной помощи «Махалля» (жилой  квартал) является использование махаллинских комитететов для адресной программы  социальной помощи, для управления и целевого направления пособий  на детей (до 16 лет) (начиная с 1997г.). Махаллинские комитеты являются социальным институтом, существовавшем еще в досоветские времена и получившими при поддержке государства свое второе рождение. Махаллинские комитеты выполняют широкий спектр официальных (управление социальной помощью) и неофициальных (организация свадебных церемоний и т. п.) функций. Согласно данным Министерства труда, в стране существует около 7 тысяч «Махалля», при этом в каждой проживает от 150 до 1500 семей. Работа председателей махалли и секретарей оплачивается из местных бюджетов. Председатель махалли избирается махаллей из числа лиц, одобренных районным хакимом.

Адресная программа  социальной помощи «Махалля» является в том отношении, что она основана как на заранее установленных (объективных) правилах (например, нуждающиеся семьи должны обратиться в махаллинский комитет с соответствующим заявлением, прилагая информацию о доходах, занятости членов семьи и т.п.), так и на субъективных решениях (окончательное решение о выделении помощи принимается махаллинскими комитетами). Для распределения помощи создается специальный комитет из уважаемых граждан и представителей государственных структур (таких как Министерство труда, налоговые органы), который проводит общую оценку благосостояния семьи и принимает решение о предоставлении помощи и ее размерах. Оценка этого комитета заносится в отчет и выносится на следующее заседание махаллинского комитета, который принимает решение о предоставлении помощи путем открытого голосования.

Вторая программа социальной помощи, которая управляется махаллинскими комитетами – это пособия на детей. До 1997 г. они были едиными для всех, после чего стали целевыми, и управление ими, а также проверка доходов, были переданы махаллинским комитетам (при участии одного представителя Министерства труда). В целом практика показала, что система «Махалля» обеспечивает более объективную основу для распределения и оказания социальной помощи.

Постепенный перевод части расходов ранее осуществляемых республиканским  бюджетом

в местные бюджеты не изменил  в корне структуры расходов государственного бюджета.

В Узбекистане  сохраняется достаточно стабильное соотношение республиканского и  местных бюджетов на протяжении с 1994 г.

диаграмма 1

В соответствии с концептуальной схемой распределения расходных полномочий отвественность за социальные расходы должна распределяться между всеми уровнями власти. При этом финансирование социальной защиты должно быть прерогативой центральных органов власти. Основным аргументом в пользу этого является то, что уровень жизни населения, финансовые возможности регионов существенно различаются. Соответственно передача ответственности за политику в социальной сфере местным органам может привести к неравномерному распределению социальных услуг и соответственно миграции населения в наиболее благополучные регионы. Однако учитывая ограничения на рынках труда и жилья, миграция населения в данном регионе не может быть серьезной угрозой. Негативным моментом передачи полномочий по финансированию социальной защиты местным бюджетам может стать неадекватная доходная база местных бюджетов.

В государствах исследуемого региона  местные органы осуществляют распределение  социальных выплат (в Узбекистане  финансирование социальной защиты передано местным бюджетам), а определение и проведение социальной политики остается за центральными органами власти. Основные социальные гарантии (размер минимальной заработной платы, пособия, льготы) устанавливаются центральным правительством.

Проблемой эффективного распределения  расходных обязательств и закрепления полномочий по расходам за местными органами власти является закрепление ответственности за капитальные расходы. В первые годы перехода к рынку для всех стран исследуемого региона была характерна одна общая проблема, это закрепление всех капитальных затрат на центральном уровне. Такой подход предполагает наличие возможностей финансирования крупных проектов и сохранение убеждения, что только центральные органы власти в состоянии принимать компетентные решения о капиталовложениях.

С другой стороны, эффективность капитальных  вложений повышается если ответственность  за них несут органы власти, которые  заинтересованы в них. Очевидно, что  в этом случае финансируются только те объекты, которые реально необходимы местным органам власти. За центральными органами власти должны оставаться крупные инвестиционные проекты.

Отсутствие достаточной информации по экономической классификации  расходов местных бюджетов не позволяет  провести анализ финансирования местными бюджетами капитальных вложений. Однако, можно отметить общую для рассматриваемых государств тенденцию усиления роли местных бюджетов в финансировании капитальных вложений.

Особенности распределения расходных  полномочий, присущие странам исследуемого региона:

• полномочия по финансированию социальной сферы все больше передаются местным органам власти и составляют доминирующую долю в общей сумме их расходов;
• распределение полномочий по социальной защите ориентировано на закрепление за центральными органами власти установления законодательных социальных гарантий, а полномочий по распределению социальной помощи - за местным уровнем;
• расходные полномочия по капитальным расходам сохраняются за центральным уровнем, но уже наметилась тенденция их перераспределения на местный уровень.

Необходимые условия для улучшения управления расходами на местном уровне:

• создание институциональных механизмов;
• обучение персонала на местном уровне и развитие исследовательской базы для анализа;
• усиление гибкости в распределении расходов местных бюджетов.

Заимствования местных бюджетов. Обзор практики заимствования по государствам исследуемого региона показывает, что эта практика только начинает внедряться в отдельных государствах. Как известно, заимствования местных органов власти осуществляются из нескольких источников: вышестоящие бюджеты, финансовые институты, а также рынок частного капитала. При этом, заимствование осуществляется в форме займов или выпуска облигаций.

Имея серьезные аргументы в  пользу заимствования, необходимо отметить, что внедрение этого механизма требует развития рынка капитала, создания организационно-правовой базы и механизмов контроля за ее исполнением.

Как показывает опыт ряда стран, использование  практики заимствования местными органами власти без укрепления и развития институциональных механизмов может привести к весьма серьезным негативным последствиям. Это видно на примере таких государств как Россия и Украина.

Для стран рассматриваемого региона  наиболее распространенным являются заимствования  у центральных органов власти.

Таблица 21

Заимствования местных бюджетов в отдельных государствах Центральной Азии

Страна	Права заимствования на местном  уровне	Займы органов местных  органов власти
Казахстан	Сравнительно широкие возможности	Бюджетные ссуды. Займы на финансирование инвестиционных программ.
Кыргызстан	Ограниченные  возможности заимствования	Бюджетные ссуды
Узбекистан	Ограниченные  возможности заимствования	Бюджетные ссуды

Основным недостатком в данном случае является то, что эти займы  являются беспроцентными и не исключены  случаи их непогашения.

Определенные сдвиги в развитии практики заимствования отмечаются в Казахстане. В соответствии с  законодательством местные исполнительные органы имеют право заимствовать средства у юридических и физических лиц, а также иностранных государств для финансирования региональных инвестиционных программ, согласованных с Правительством. Заимствование осуществляется в форме договоров займа и выпуска ценных бумаг.

Совершенствование системы управления финансами на местном уровне закономерно  требует предоставления большей самостоятельности органам местного самоуправления. Однако этому должно предшествовать создание необходимых институциональных механизмов. В странах исследуемого региона происходит создание этих механизмов. Однако пока эти механизмы начинают работать только на государственном уровне и практически недостаточно развиты на местном уровне. Поэтому можно однозначно сказать, что основой повышения эффективности управления финансами на местном уровне и усиления их самостоятельности является развитие институциональных механизмов, которые включают проведение демократических выборов на местных уровнях, четко регламентированные права собственности, наличие законодательной базы и механизмов контроля за ее исполнением, гласность в процессе формирования и исполнения местных бюджетов, независимые средства массовой информации.

Следующей проблемой, решение которой  является залогом эффективности  местного самоуправления является подготовка соответствующих специалистов, ибо  именно они будут принимать решения, от правильности которых зависит благосостояние местных жителей.  Подготовка специалистов необходима и с точки зрения создания исследовательской базы для анализа формирования финансово-экономической основы местного самоуправления. Исследовательская база может быть представлена небольшими исследовательскими отделами, агентствами, в задачи которых будет входить изучение проблем местного самоуправления.

 

Таблица 22

Распределение расходных  полномочий между республиканским  и местными бюджетами

	Казахстан	Кыргызстан	Узбекистан
Государственные услуги общего назначения	Р,М	Р,М	Р,М
Оборона	Р	Р	Р
Общественный порядок  и безопасность	Р,М	Р,М	Р,М
Образование	Р,М	Р,М	Р,М
Здравоохранение	Р,М	Р,М	Р,М
Соцстрах и соцобеспечение	Р,М	Р,М	Р,М
Жилищно-коммунальное хозяйство	М	Р,М	М
Культура	Р,М	Р,М	Р,М
Сельское и лесное хозяйство, рыболовство	Р,М	Р,М	Р,М
Горнодобывающая промышленность	Р,М	Р,М	Р,М
Транспорт и связь	Р,М	Р,М	Р,М
Прочие	Р,М	Р,М	Р,М

Р - Республиканский бюджет  М - Местные  бюджеты

Источник: Законодательные акты и  данные Министерства финансов соответствующих государств.

¹ Джонатан Данн и Дебора Ветцель , Доклад для семинара Мирового банка в Алматы, апрель 2000г.

² В связи с отсутствием информации по Таджикистану и Туркменистану дальнейший анализ основан на сопоставлении трех государств : Казахстан, Кыргызстан и Узбекистан.

³ К налоговым доходам относятся также сбор за регистрацию физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, лицензионный сбор за право занятий отдельными видами деятельности, сбор за государственную регистрацию юридических лиц, сбор с аукционных продаж, сбор за право реализации товаров на рынках, сбор за использование символики города Алматы.