Управление финансами на местном уровне

Как известно, местные бюджеты имеют  различный доходный потенциал, так  как регионы значительно различаются по уровню развитию промышленного производства, географическим характеристикам, демографической ситуации. Это приводит к горизонтальной несбалансированности местных бюджетов.

Подходы к решению проблемы горизонтальной несбалансированности местных бюджетов различаются по странам исследуемого региона. В основном они представлены двумя направлениями. Первое - это увеличение доли регулирующих налогов, оставляемой местным бюджетам с соответствующим сокращением финансовой помощи из вышестоящего бюджета (Узбекистан) и второе – это сохранение значительного перераспределения налоговых поступлений через различные формы финансовой помощи при относительно небольшой доли поступлений от регулирующих налогов, оставляемой местным бюджетам (Кыргызстан). В таблице приведены нормативы отчислений от регулирующих налогов местным бюджетам.

Таблица 18

Нормативы отчислений от регулирующих налогов

 

Виды налогов	Казахстан	Кыргызстан	Узбекистан
НДС	зачисляется в Республиканский  бюджет	зачисляется в Республиканский  бюджет	от 5 до 100
Налог на доходы (прибыль) юридических лиц	50	35	от 5 до 100
Подоходный налог с  физических лиц	зачисляется в Республиканский бюджет	35	от 16 до 100
Акцизный налог	50	35	от 25 до 50

Источник: Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан «О прогнозе основных макроэкономических показателей и Государственного бюджета Республики Узбекистан на 2000 год», Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе» и Министерство финансов Кыргызской Республики.

В Узбекистане сегодня распределяется налог на прибыль с юридических лиц, подоходный налог с физических лиц, НДС и акцизы по нормативам, которые ежегодно пересматриваются и утверждаются законодательно. Нормативы распределения налогов в Узбекистане дифференцированы как по видам налогов, так и по областям, причем доля, оставляемая местным бюджетам из года в год увеличивается, и в настоящее время в 8 областях из 12 местным бюджетам остается 100% налога на доходы предприятий, подоходного налога с физических лиц и НДС. 25% поступлений акцизов на алкогольную продукцию зачисляется в местные бюджеты, по остальным видам подакцизной продукции нормативы установлены в размере 45-50%. С помощью этого механизма обеспечивается поддержание баланса между ожидаемым объемом минимальных расходов и доходов, которые формируются как из  налоговых поступлений, оставляемых регионам по нормативам, так и от поступлений от местных налогов. Если при этом сумма максимально возможных распределяемых налоговых поступлений и доходов от местных налогов оказывается все-таки недостаточной для покрытия расходов, то определяется размер субвенции, необходимой для покрытия дефицита местных бюджетов. При наличии значительной налоговой базы и соответственно налоговых поступлений, превышающих параметры расходов, норматив местным бюджетам устанавливается ниже.

Увеличение нормативов и доведение  их до 100 в отдельных областях позволяет  усилить заинтересованность местных  органов в увеличении налоговых  поступлений. В результате почти 50% доходов местных бюджетов формируется  за счет отчислений от регулирующих налогов, а доля субвенций из вышестоящего бюджета постоянно сокращается. Однако такой подход имеет и негативные моменты, которые заключаются в том, что ежегодное изменение нормативов затрудняет прогнозирование доходов местными бюджетами и подрывает стабильность их доходной части.

В Казахстане и Кыргызстане установлены  фиксированные нормативы, которые  определены на длительный период, что  в определенной мере способствует усилению стабильности доходной части местных бюджетов. Однако это допускает значительные встречные финансовые потоки. В Кыргызстане по нормативам распределяются три налога (налог на прибыль юридических лиц, подоходный налог с физических лиц и акцизы), в Казахстане - два (налог на прибыль и акцизы).

НДС, как наиболее стабильный источник налоговых поступлений полностью зачисляется в республиканский бюджет и используется для перераспределения бедным регионам в виде субвенций.

При превышении доходов местных  бюджетов над расходами в Казахстане предусмотрены бюджетные изъятия  – это официальные трансферты, передаваемые областными бюджетами и бюджетами городов Астаны и Алматы республиканскому бюджету (в пределах сумм, определенных законодательным актом) и официальные трансферты, передаваемые из бюджетов районов и городов областному бюджету (в пределах сумм, определенных решениями маслихатов).

Дальнейшей активизации местных  органов власти в укреплении доходной базы местных бюджетов может способствовать стимулирование сбора сверхзапланированных налогов. Подобный механизм задействован в Кыргызской Республике. Если налоговые поступления превышают запланированные показатели, норматив отчислений в местные бюджеты составляет 75% при фиксированном нормативе 35%.

Обобщая систему распределения  налогов, можно сказать, что при  всем многообразии специфических особенностей определения оставляемых местным бюджетам доли налогов, сохраняется высокая степень зависимости местных бюджетов от налогов, полностью регулируемых центральными органами власти.

Источником доходов местных  бюджетов являются также неналоговые  поступления, перечень и количество которых примерно одинаковые в рассматриваемых государствах. В Кыргызстане за последние три года доля неналоговых поступлений в доходах бюджета несколько снизилась и в 1999 г. составила 11,7%. В Узбекистане неналоговые поступления более стабильны, но их доля гораздо ниже в доходах местных бюджетов (4,6% ).

В рыночных условиях, когда активизируется купля и продажа имущества, развивается  предпринимательство, сборы с подобных сделок и видов деятельности значительно  увеличиваются. В данном случае порядок введения и сбора неналоговых доходов требует четкого законодательного оформления. Так как в случае отсутствия четкой законодательной основы для взимания платежей, не носящих характера налогов, неизбежно встает вопрос о правомерности и целесообразности существования каждого из них. Более того, необходимо правовое положение органов местного самоуправления в установлении порядка взимания и направлений использования поступивших средств. В этих условиях целесообразно принятие законодательного акта о неналоговых платежах (Кыргызстан - закон «О неналоговых платежах»), который бы определил их правовой статус. Это касается и платежей, входящих в налоговую систему, но по своей экономической сути налогами не являющимися (например сбор за право торговли, государственная пошлина и т.д.)

Финансовая помощь из вышестоящих  бюджетов. Так как уровень доходов местных бюджетов (формирующихся за счет налогов, распределяемых между уровнями бюджетной системы и местных налогов) не обеспечивает финансирование их расходов, местные бюджеты получают финансовую помощь из вышестоящего бюджета в различных формах. Наиболее распространенной формой финансовой помощи в государствах исследуемого региона являются субвенции из вышестоящего бюджета, которые выделяются на покрытие и сокращение их дефицита.

Тенденции изменения масштабов  и объемов субвенций выделяемых местным бюджетам различны для стран  исследуемого региона. В Узбекистане, в связи в ежегодным увеличением  нормативов регулирующих налогов наметилась тенденции сокращения субвенций, выделяемых местным бюджетам. В Кыргызстане доля выравнивающих грантов (субвенции) на протяжении последних трех лет растет. Помимо субвенций местные бюджеты получают другие виды финансовой помощи из вышестоящего бюджета - категориальные гранты.

Выделение субвенций основывается на согласовании уровня расходов и  доходов, образуемых за счет распределяемых и местных налогов. Размеры субвенций  определяются в процессе обсуждения бюджетов областей с Министерством  финансов. Подобная практика выделения  субсидий на покрытие дефицита местных бюджетов имеет значительный недостаток, так как основана на переговорах между местными и вышестоящими органами власти, что не исключает возможность субъективного подхода и недостаточно учитывает региональные различия.

Несмотря на все сложности распределения  и перераспределения средств  между бюджетами, отдельные государства  начинают отходить от стандартной практики распределения финансовой помощи и  уже добились некоторых успехов  в распределении трансфертов  на основе формулы (Кыргызстан).

Очевидно более эффективным  является внедрение системы трансфертов, рассчитываемых на основе, учитывающей количественные показатели бюджетного потенциала и минимально необходимые расходы формулы. Однако разработка этих показателей и на их основе формулы распределения трансфертов - всегда трудная задача. В связи с отсутствием полной информации в рамках данного доклада не представляется возможным оценить применяемые в рассматриваемых государствах формулы. Однако необходимо отметить, что дальнейшая разработка трансфертов в странах рассматриваемого региона должна предусматривать простую методику расчетов.

Особенности формирования доходов местных бюджетов, характерные  для стран Центральной Азии:

собственные источники доходов (местные  налоги) формируют незначительную долю доходов местных бюджетов;

укрепление доходной базы местных  бюджетов осуществляется по двум направлениям - на основании увеличения доли налогов, оставляемых местным бюджетам (Узбекистан, Казахстан) и путем расширения системы  трансфертов (Кыргызстан);

местные органы власти не имеют самостоятельности  в бюджетно-налоговой сфере (перечень, ставки, налогооблагаемая база и другие параметры местных налогов устанавливаются централизованно);

предоставление самостоятельности  местным органам власти сдерживается недостаточным развитием институциональных механизмов, особенно на местном уровне.

Расходы местных бюджетов. Распределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы зависит от демографической ситуации, географических характеристик и степени развития институциональных механизмов.

Расходные обязательства определяются в законодательном порядке. В  некоторых странах это заложено в Конституции. В большинстве  стран распределение расходных  обязательств определяется специальными законами - о бюджетной системе, о местном самоуправлении. Последний вариант является наиболее предпочтительным, так как изменить Конституцию гораздо сложнее, нежели законодательные акты. В условиях перехода к рынку меняются условия жизни, что соответственно требует изменения порядка распределения бюджетных расходных обязательств.

В рассматриваемых государствах законодательными актами определены расходы, осуществляемые из средств республиканского бюджета, расходы местных бюджетов и расходы, покрываемые совместно средствами как республиканских, так и местных бюджетов одновременно (приложение 1).

Финансирование социальной сферы  осуществляется совместно республиканским  и местными бюджетами. При этом, как  показывают данные таблицы 19, во всех исследуемых  государствах основная часть расходов по финансированию социальной сферы возложена на местные бюджеты.

Практически во всех государствах исследуемого региона финансирование дошкольного, начального, среднего и среднего специального образования, а также здравоохранения  осуществляется из местных бюджетов. Эти расходы являются доминирующими в общей сумме расходов местных бюджетов (таблица 20). В Узбекистане и Казахстане они составляют более 50% общих расходов местных бюджетов, а в Кыргызстане почти 80%.

Таблица 19

Доля местных бюджетов в совокупных государственных расходах по финансированию социальной сферы, 1999г.

	Казахстан	Узбекистан
Образование	83,8	88,0
Здравоохранение	81,2	87,6
Культура	73,7	2,4
Соцобеспечение	11,4	42,8

Источник: Министерства финансов соответствующих государств.

Таблица 20

Доля расходов на финансирование социальной сферы в общих расходах местных бюджетов

	Кыргызстан	Узбекистан	Казахстан
Расходы	100	100	100
В том числе на:
Образование	47,0	39,3	30,8
Здравоохранение	27,6	14,9	17,1
Культуру	2,3	1	4,2

Источник: Данные министерства финансов соответствующих государств.

Расходы органов местного самоуправления возрастают в связи с передачей  ведомственных объектов социальной сферы на балансы местных бюджетов.

С началом экономической реформы  проблема ведомственной социальной инфраструктуры, и прежде всего тех ее объектов, которые находятся на балансе предприятий, приобрела качественно новое содержание. Эти объекты создавались в свое время в качестве альтернативы недостаточно развитой системы общедоступных учреждений социальной сферы. При бюджетном финансировании предприятий фактически не возникало проблемы покрытия текущих затрат на их содержание. Периодически проводившиеся кампании по «муниципализации» ведомственных объектов социальной сферы не имели заметных последствий, поскольку не были подкреплены соответствующим перераспределением финансовых средств.