Управление финансами на местном уровне

Управление финансами  на местном уровне

Виктория Аношкина

Центр экономических  исследований

Важнейшей составной частью проводимых в государствах Центральной Азии социально-экономических преобразований является реформирование бюджетной  системы в целом и одного из ее сегментов – межбюджетных отношений. Как показывает мировой опыт, создание оптимального механизма межбюджетных отношений - весьма сложная задача.

Во всех странах исследуемого региона  действует многоуровневая система  управления и в основном, это трех- и четырехуровневая система.

Таблица 15

Структура органов власти

Источник : Отчеты Всемирного банка  по отдельным странам.

Многоуровневая система государственного управления находит отражение и в системе бюджетов. В частности Государственный бюджет Республики Узбекистан включает в себя Республиканский и местные бюджеты. В свою очередь, местные бюджеты представлены областными, районными и городскими бюджетами. Областные бюджеты включают городские и районные бюджеты. Городские бюджеты включают в себя бюджеты районов соответствующего города.

Местные бюджеты – самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они представляют ее фундамент. Самое  большое количество местных бюджетов отмечается в Казахстане и Узбекистане. Эти государства имеют большую численность населения, высокий уровень урбанизации и более обширную территорию. В Таджикистане, имеющем небольшую территорию, малую численность населения и низкий уровень урбанизации наоборот отмечается наименьшее число местных органов власти. На основе этих показателей международные эксперты¹ сделали оценку потребности государств в децентрализации, в соответствии с которой наибольшую потребность имеют Казахстан и Узбекистан.

При всем разнообразии условий и предпосылок формирования местных бюджетов и их взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, государства Центральной Азии, входящие в состав СНГ, имеют много общих черт².

Формирование местных бюджетов и управление финансами на местном  уровне регламентируется соответствующими законодательными актами. От создания законодательной базы и исполнения законов во многом зависит эффективность местного самоуправления. В странах рассматриваемого региона законодательные полномочия местных органов власти были определены в первые годы независимости, что свидетельствует о значимости реформирования местного самоуправления для этих государств.

Обеспечение гарантий эффективности, подотчетности, предсказуемости и  справедливости требует четкого  распределения ответственности за расходование средств и распределение налогов между различными уровнями бюджетной системы. Эти вопросы с различной степенью охвата нашли отражение в законодательных актах, регламентирующих полномочия местных органов власти.

В таблице 16 приведены основные законодательные акты, определяющие взаимоотношения местных и вышестоящих бюджетов на примере трех государств Центральной Азии.

Можно сказать что наиболее богатый  опыт правового обеспечения формирования и исполнения местных бюджетов имеют  Казахстан и Кыргызстан. В частности в настоящее время в Кыргызской Республике разработан и выставлен на всенародное обсуждение закон «О финансово-бюджетных основах местного самоуправления», который позволит четко определить и закрепить полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере.

Таблица 16

Основные законодательные  акты регламентирующие формирование и  исполнение местных бюджетов и взаимоотношения  с вышестоящими бюджетами

В соответствии с действующим законодательством  прогнозы местных бюджетов составляются местными органами исполнительной власти. Затем прогнозы согласуются с соответствующим вышестоящим государственным органом. После согласования бюджеты утверждаются местными органами представительной власти (маслихаты в Казахстане).

Формирование доходов местных бюджетов. Проблема формирования стабильной финансовой базы, достаточной для выполнения возложенных на местные органы функций является весьма актуальной и сложной для государств исследуемого региона.

Основными источниками доходов  местных бюджетов являются налоговые поступления, которые состоят из поступлений местных налогов и отчислений от регулирующих налогов (Кыргызстан, Узбекистан), неналоговых поступлений, а также финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В Казахстане имеются некоторые специфические особенности. Законодательно налоги не разделяются на местные и республиканские. В доходы местных бюджетов поступает 50% от подоходного налога с юридических лиц и 50% от акцизов на отдельные виды подакцизной продукции. Подоходный налог с физических лиц, социальный, земельный, налог на транспортные средства, плата за воду и плата за лесные пользования полностью зачисляются в местные бюджеты. Налоговыми доходами считаются также отдельные виды сборов.³

Как показывает сопоставительный анализ (таблица 17) общим в структуре доходов Узбекистана и Кыргызстана является незначительная доля поступлений от местных налогов. В Кыргызстане за последние три года доля местных налогов в доходах местных бюджетов составляет менее 10% (с небольшими отклонениями по годам), а в Узбекистане, в связи с переводом налога на имущество и землю в категорию местных, доля местных налогов увеличилась и в 1999 г. составила порядка 12%.

Таблица 17

Структура доходов местных  бюджетов

Источник: Данные министерства финансов соответствующих государств.

Как показывает опыт стран, далеко шагнувших в достижении независимости местных органов власти, укрепление их собственной финансовой базы является непременным условием в проведении эффективной реформы местного самоуправления.

В отличии от стран Восточной  Европы, государства Центральной  Азии (Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан, Таджикистан и Туркменистан) имеют одну общую особенность. Местные органы власти не имеют достаточной самостоятельности в бюджетно-налоговой сфере, они не могут устанавливать ставки налогов или определять базу налогообложения местных налогов. Ставки налогов и база налогообложения устанавливаются центральными органами по всем налогам, включая местные. В Узбекистане перечень местных налогов и ставки по ним устанавливаются Кабинетом Министров, в Кыргызстане право утверждения перечня местных налогов и сборов и их ставки является только прерогативой Жогорку Кенеша. На территориях местные налоги и сборы вводятся местными органами власти.

На данном этапе такой подход в государствах исследуемого региона  является в целом обоснованным и  оправданным, так как предоставление самостоятельности местным органам власти в формировании своих доходов и распределении расходов требует, прежде всего, создания институциональных механизмов. Основными институциональными механизмами, которые реально обеспечат ответственность местных органов власти за принятие решений как перед своими избирателями, так и перед вышестоящими органами, являются проведение демократических выборов в органы местного самоуправления, создание законодательной базы и механизмов контроля за ее исполнением, доступность информации о формировании и исполнении бюджета. По оценке же экспертов Мирового банка все страны исследуемого региона имеют относительно низкий уровень развития институциональных механизмов⁴.

В данном случае самостоятельность местных органов власти может иметь значительно большие негативные последствия нежели позитивные. Предоставление полномочий местным органам власти в установлении ставок налогов и выборе баз налогообложения может привести к неравенству и диспропорциям в распределении ресурсов и создать трудности административного характера.

Опыт стран, успешно проводивших  бюджетную децентрализацию, подтверждает, что только при создании необходимых институциональных механизмов можно говорить о том, что местные органы власти, будучи подотчетны вышестоящим органам и избирателям,  соответственно приложат все усилия для более эффективного осуществления расходов и укрепления доходной базы местных бюджетов.

Перечень местных налогов в  основном включает различные виды сборов, которые обеспечивают незначительные поступления в местные бюджеты. Для местных бюджетов определенный потенциал роста имеют лишь некоторые местные налоги: налог на имущество и земельный налог (Узбекистан, Кыргызстан).⁵ Для Казахстана это еще подоходный налог с физических лиц и налог на транспортные средства.⁶

Налог на недвижимость является важнейшим  субнациональным налогом во многих странах, особенно с англосаксонскими традициями (Bird and Slack, 1993). В различных формах налог на недвижимость присутствует во многих странах с переходной экономикой (Венгрия, Польша, Румыния, Россия). Владельцы и арендаторы имущества пользуются услугами, оказываемыми местными органами власти, то есть это своего рода налог за пользование благами. Важно и то, что этот налог достаточно прозрачен на местном уровне и именно налоговые местные службы могут наиболее адекватно оценить имущественные активы в регионе.

В государствах рассматриваемого региона  действуют два налога: налог на имущество и земельный налог. Эти налоги являются потенциально важными источниками доходов местных бюджетов. В Кыргызстане, налог на землю законодательно не считается местным налогом, но он полностью зачисляется в местные бюджеты и на протяжении последних трех лет составляет порядка 10-11% доходов местных бюджетов. В Узбекистане с введением Налогового Кодекса налог на имущество и земельный налог отнесены к местным и в настоящее время формируют порядка 12% доходов местного бюджета.

Поступление налогов в бюджет зависит  от размеров налогооблагаемой базы, а  значит и подходов к ее определению. Как показывает практика, налогообложение имущества имеет свои трудности, которые сдерживают увеличение поступлений этого налога в местные бюджеты. В отдельных государствах рассматриваемого региона проблема увеличения поступлений налогов на имущество и землю упирается в оценку имущества. В частности отсутствие рыночной оценки имущества, земли и соответственно заниженная их стоимость не позволяет задействовать эти виды налогов на должном уровне в Узбекистане. Кроме того, как уже отмечалось, ставка налога на имущество и налогооблагаемая база во всех государствах рассматриваемого региона определяются центральным правительством. При этом, налогооблагаемая база часто уменьшается за счет льгот и освобождений, предоставление которых также является прерогативой центрального правительства. Большое количество льгот по данному виду налога также не позволяет задействовать потенциальные его возможности для местных бюджетов.

Существенным источником доходов  местных бюджетов в государствах исследуемого региона остаются поступления от регулирующих налогов. В некоторых странах отмечается значительное их увеличение (Узбекистан, Казахстан). Это обусловлено растущими потребностями местных бюджетов в связи с увеличением их расходных обязательств. В частности, с передачей на местные бюджеты финансирования объектов социальной сферы, осуществления социальной защиты населения, части капитальных расходов.