Содержание и принципы бюджетного федерализма. Особенности российского бюджетного федерализма

Россия – многонациональное, многоконфессиональное государство. Лоббирование выход для развития национальных регионов может приводить  и приводит к углублению регионально-этнических и религиозных противоречий. Поэтому важно оценивать способность региональной децентрализации содействовать развитию территорий или распаду государства.

Наконец, важно помнить  о том, что передача расходных  полномочий нижестоящим органам власти, не подкрепленная соответствующими ресурсами, таит в себе большие опасности для государства, общества в целом, нежели централизация этих функций (полномочий). Общество скорее сможет согласится с временным недополучением определенных услуг, формально гарантированных российской Конституцией, чем с выборочным методом предоставления этих услуг отдельным регионам.

 

 

5. Основные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ

Проблемы бюджетного федерализма особо актуальны  для России с ее размерами, географической протяженностью, исторической и национальной спецификой отдельных регионов. К началу проведения рыночных реформ Россия представляла высокоцентрализованное, но слабо управляемое государственное образование, несмотря на официальное декларирование ее как федеративного государства и активный переговорный процесс по заключению договоров о разграничении предметов ведения между федеративным центром и субъектами федерации.

Завышенный уровень  централизации имеет место практически  во всех элементах системы бюджетного федерализма. В налоговой системе это проявляется:

1) в доминировании  федеральных налогов в доходах  бюджетов всех уровней; 

2) по большинству налогов  субъектов федерации и местных  налогов и сборов формирование  налоговой базы и границы налоговых ставок также регулируются федеральным законодательством;

3) в России активно  используется модель распределения  налоговых доходов (НДС, подоходного  налога), жестко привязывающая бюджеты  центра и субъектов Федерации  друг к другу.

В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется:

1) в сохранении значительных  перераспределительных финансовых  потоков, замыкающихся на федеральном бюджете;

2) в построении системы  трансфертов, при которой на  федеральном уровне производится  постатейный учет не только  доходов бюджетов субъектов федерации,  но и их расходов;

3) в скрытом перераспределении  через систему трансфертов доходов  от собственных и фактически закрепленных источников.

Наиболее болезненным  компонентом межбюджетных отношений  является распределение прав ведения  и расходной ответственности. Действующая  Конституция РФ определяет права  ведения Федерации и права  совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен. В исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности и обслуживание государственного долга. В исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание ЖКХ. Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней. При этом просматриваются следующие тенденции:

1) доля федерального  бюджета в общем объеме дотаций сельскому хозяйству незначительна. Основную нагрузку здесь несут бюджеты субъектов федерации;

2) основная нагрузка  по дотированию промышленности  лежит на федеральном бюджете;

3) имеет место финансирование  в скрытой форме за счет  федерального бюджета части расходов отдельных субъектов федерации на ЖКХ. Это касается тех субъектов федерации, где собственные доходы бюджета не покрывают даже этой одной статьи расходов;

4) недофинансирование  отдельных категорий расходов  за счет федерального бюджета  приводит к тому, что некоторые статьи, находящиеся в полной компетенции федерального уровня, начинают финансироваться за счет бюджетов субъектов федерации.

Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных  налогов является необходимость  распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения.

Один из главных недостатков  существующей модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в  значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью.

Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение  средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки.

Действующая модель трансфертов  за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов, несмотря на ее постоянное совершенствование, пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Заложенные в основу данной модели положения не соответствуют требованиям российских реалий. Выравнивание производится практически по всей совокупности доходных источников без учета статуса этих источников. Это приводит к косвенному скрытому перераспределению доходов от фактически закрепленных или собственных источников от одного субъекта федерации другим. Тем самым ликвидируется стимул для субъектов федерации к расширению собственной доходной базы, поскольку любой прирост доходов по сравнению со средними для субъектов федерации, получающих трансферт, подлежит перераспределению. И только в том случае, если субъект федерации вообще не получает трансферт, для него прирост его бюджетных доходов над средней величиной имеет смысл, поскольку остается в его распоряжении.

Практика трансфертов  из федерального бюджета в бюджеты  субъектов РФ не только не привела  к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. В этих условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорение социально-экономических реформ.

 

6. Перспективы развития бюджетного федерализма в РФ. Основные предложения по развитию бюджетного федерализма в РФ

Для развития бюджетного федерализма в Российской Федерации  Правительством РФ была принята «Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года».

Целью данной программы  являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Эта система должна была обеспечивать:

1) экономическую эффективность - создание долгосрочных институциональных стимулов для региональных и местных органов власти и управления, проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;

2) бюджетную ответственность  - управление общественными финансами  от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для производства общественных услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики;

3) социальную справедливость - выравнивание доступа граждан,  вне зависимости от места их  проживания, к основным общественным  услугам и социальным гарантиям;

4) политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными органами власти своих функций, содействие развитию гражданского общества;

5) территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной  системы, предотвращение появления  и смягчение диспропорций регионального  развития, упрочение территориальной  целостности страны.

Для достижения этой цели было необходимо обеспечить право и обязанность региональных и местных органов власти принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов.

В то же время резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов и их бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства предполагали увеличение размеров финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.

Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной  обеспеченности регионов при одновременном  создании стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, она должна соответствовать следующим основным требованиям:

1) разделение финансовой  помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и "стимулирующую";

2) выделение в составе  текущей помощи дотаций, субвенций  и субсидий как основных форм  финансовой поддержки;

3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;

4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах (необходима объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг) и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах (необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики);

5) методики и процедуры  распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации;

6) жесткость бюджетных  ограничений: утверждение всего  объема финансовой помощи конкретным  регионам законом о соответствующем бюджете, ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами законом о бюджете;

7) максимально возможная  стабильность объема и принципов  распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации (муниципальным  образованиям) самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;

8) установление на  федеральном уровне общих принципов  и требований к формам и  механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии с этими  требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации  предоставляется через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации; Фонд компенсаций; Фонд софинансирования социальных расходов; Фонд регионального развития; Фонд реформирования региональных финансов.

 

 

 

 

 

 

7. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в РФ

Совершенствование бюджетного федерализма в РФ предполагается осуществить посредством следующих  мероприятий.

1. Упорядочивание бюджетного  устройства субъектов РФ.

В результате принятия в 1995 году федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в большинстве субъектов РФ муниципальные образования и бюджеты были созданы на уровне бывших городов областного значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование.

Таким образом, фактически в РФ на местном уровне по-прежнему существовало два административных уровня, на которых осуществлялось управление общественными финансами, однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулировали только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это повлекло за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокировали развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.