Организация управления муниципальными финансами

     Кроме того, не менее важно для муниципальных  сообществ получение налоговой отчетности по налогу на доходы физических лиц, а также муниципальной статистики по каждому муниципальному образованию. Безусловно, многие проблемы, влияющие на поступление местных налогов, укрепление финансовой базы местных бюджетов, совершенствование межбюджетных отношений, требуют решения на федеральном уровне. В том числе и совершенствование кадастровой оценки земель, внесение изменений в действующее законодательство по обеспечению обязательной регистрации собственности граждан. На муниципальном уровне первоочередной задачей в решении проблемы пополнения местных бюджетов является снижение недоимки по местным налогам и арендным платежам. В условиях нестабильной ситуации с доходной частью местных бюджетов органы местного самоуправления не освобождаются от соблюдения бюджетной дисциплины, своевременности осуществления всех расчетов, обеспечения достаточной ликвидности бюджета. В противном случае задержка бюджетных платежей, рост кредиторской задолженности будут только осложнять ситуацию.

     О недостатках действующего механизма  межбюджетных отношений свидетельствует, в частности, возросшая роль неформализованного метода регулирования консолидированных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через бюджетные ссуды из вышестоящих звеньев бюджетной системы.

     Парадокс  заключается в том, что, при всех жалобах представителей муниципального управления на нехватку средств на осуществление своих жизненно важных функций, формально сфера местных финансов не только сбалансирована, но и профицитна.

     Однако  это иллюзия, порожденная рядом специфических условий функционирования системы местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений в условиях проходящей реформы. Как показывают исследования (в том числе совместно с НИФИ АБиК Минфина России), причинами названного «профицита» выступают:

     - передача на местный уровень  дотаций или замещающих их  отчислений от налогов в конце  бюджетного года, когда их практически невозможно использовать;

     - частичный или полный отказ  муниципальных образований (особенно  поселений) от финансирования  отдельных видов расходных обязательств, установленных ФЗ № 131, даже несмотря на формально выделенные по местному бюджету ассигнования;

     - массовая передача расходных  полномочий поселениями на районный  уровень (для Липецкой обл. это, в целом, нехарактерно);

     - фактическое исполнение субъектами  Федерации расходных полномочий  сферы муниципального управления (особенно расходов капитального характера).

     Анализируя  показатели совокупных доходов местных  бюджетов, надо сказать, что размер субсидий в нем почти в три раза превышает дотации, а ведь субсидия — это софинансирование расходных обязательств органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Возникает вопрос об оптимальном соотношении дотаций и субсидий. В законодательстве нет ответа на этот вопрос. Участие вышестоящих бюджетов в софинансировании муниципальных расходных обязательств, с одной стороны, благо, а с другой — порождает трудности в получении финансовой помощи, повышает финансовую зависимость.

     В числе проблемных вопросов в формировании доходной базы местных бюджетов, межбюджетных отношений следует назвать предоставление налоговых льгот по местным налогам на федеральном уровне. Президентом РФ в Бюджетном послании на 2010–2012 годы поставлена задача инвентаризации и оптимизации этих льгот и разработки механизма компенсации местным бюджетам. В этом случае муниципалитетам остается только ждать.

     Отсутствие  на федеральном уровне методик и нормативов для расчета объемов расходных обязательств муниципальных образований не позволяет сделать вывод о достаточности обеспечения местных бюджетов доходными источниками. Мониторинг финансового положения муниципальных образований, проводимый по поручению Минфина России, фиксирует только фактически произведенные расходы местных бюджетов. Реальные же потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении не учитываются.

     Анализ  показал, что формирование экономической, прежде всего финансово-бюджетной, базы местного самоуправления не завершено. Произошло это по ряду причин.

     Первое. Законодательство и хозяйственная практика не содержат механизмов, побуждающих органы муниципального управления активизировать деятельность по умножению и эффективному использованию своего производственного и налогового потенциала.

     Второе. В ходе реформы бюджетная система страны существенно усложнилась вследствие появления тысяч поселенческих бюджетов, значительная часть которых не имеют перспектив реального экономического укрепления. В результате издержки массового «бюджетообразования» превысили выгоды и преимущества финансовых новаций.

     Третье. Начальный этап реформы не внес определенности в принципы и механизмы регулирования (изъятия) муниципальной собственности. Остаются предельно суженными возможности ее альтернативного использования на хозяйственные цели, а также цели социально-экономического развития территорий муниципалитетов.

     Необходимо  иметь критерии для определения  обоснованного уровня централизации и децентрализации средств в бюджетной системе. Такими критериями могут быть следующие:

     - пределом централизации доходов  в вышестоящих  уровнях бюджетной  системы должна быть граница,  за  которой выравнивающая функция  межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующей функции, приводя к иждивенческим настроениям на местах;

     - пределом децентрализации при  распределении доходов по уровням  бюджетной системы является такая грань, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства и не отвечает сочетанию общегосударственных, региональных и местных интересов.

     В системе межбюджетных отношений  существует передача расходов и доходов бюджетов. Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете. Отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской Федерации могут передаваться из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам только путем включения соответствующих норм (положений) в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. Действующим бюджетным законодательством установлено право передачи на муниципальный уровень отдельных расходных полномочий РФ и субъектов РФ. Ежегодно увеличивается сфера «субделегирования» полномочий на муниципальный уровень и объемы предоставляемых из федерального и регионального бюджетов субвенций на их финансовое обеспечение. Только федеральные законы в части отдельных государственных полномочий РФ и только законы субъектов РФ в части отдельных государственных полномочий субъектов РФ могут наделить органы местного самоуправления полномочиями по их осуществлению. Законодательство устанавливает прямой запрет на передачу государственных полномочий иными нормативно-правовыми актами.

     Финансовые  средства, необходимые для осуществления  отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов.

      Таблица 2.

     Полномочия  субъектов РФ, которые могут быть переданы органам местного самоуправления (п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ)

     Можно сделать вывод о росте «функциональной» нагрузки на муниципальном уровне. Неуклонное повышение доли полномочий, которые могут быть переданы на муниципальный  уровень, свидетельствует о том, что государство все более  оставляет за собой контрольно-распределительные функции, финансируя «команды исполнителей» на местах. При этом важным моментом является то, что финансирование этих полномочий осуществляется за счет средств государственных, а не муниципальных бюджетов, т. е. выделение финансирования зависит от политики региональных и федеральных властей, в то же время функционально структуры, исполняющие полномочия напрямую «встроены» в муниципальную экономику, что, безусловно, понижает экономическую самостоятельность муниципальных образований. Объем государственных полномочий (в первую очередь региональных), который в настоящее время передается на муниципальный уровень, дает основания оценивать их в отдельных случаях как избыточные, в том числе по причине опосредованного отношения к обеспечению жизнедеятельности населения.

     В связи с этим, целесообразно проанализировать диспропорции долей доходов и расходов при первичном распределении в бюджетной системе РФ (без трансфертов, переданных другим бюджетам в период до 2006 г. (до момента, когда число полномочий, которые могут быть переданы на муниципальный уровень - стабилизировалось). 

     3. Организация исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по расходам 

     В РФ действует казначейская система  исполнения бюджетов. Органы Федерального Казначейства исполняют бюджеты контролируя счета бюджетоплательщиков и бюджетополучателей. Органы исполнительной власти обеспечивают организацию и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Бюджеты исполняются на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет и осуществление всех запланированных расходов с единого счета. Исполнение осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, которая составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета.

     Рис. 1. Исполнение государственного бюджета  через органы Федерального казначейства.

      Данные рисунка 1 показывают, что  практически, вся деятельность бюджетной системы РФ жестко контролируется органами Федерального казначейства.

     Отчет об исполнении готовится в течение 5-6 месяцев по окончании финансового года и утверждается законодательной властью.

     Основу  расходной части составляют приоритетные расходы по следующим направлениям: обслуживание государственного долга; национальная оборона; финансовая поддержка бюджетов других уровней; правоохранительная деятельность и обеспечение государственной безопасности и другие.

     Категория расходов бюджета проявляется через  конкретные виды расходов, каждый из которых  может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Расходы бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели – организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Бюджет определяет только размеры бюджетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополучатели. Кроме того, за счет бюджета происходит перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субсидии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер.

     В финансово-кредитном энциклопедическом  словаре расходы бюджета, так  же как и доходы, определяются по экономическому содержанию и по материально-вещественному воплощению. По экономическому содержанию расходы бюджета трактуются, как «денежные отношения, возникающие у субъектов публичной власти с юридическими и физическими лицами, между субъектов власти в связи с использованием бюджетных фондов федерального, регионального и муниципального уровней по функциональному, отраслевому и целевому назначению. По материально-вещественному воплощению – денежные средства, выделяемые на финансовое обеспечение выполнения задач и функций государства и местного самоуправления».