Финансовая политика

[6] Оценка регрессионной зависимости между агрегированными доходностями, опережающими сглаженными по скользящей средней темпами инфляции и темпами реальной эмиссии ГКО дает следующие результаты:

где r_t - номинальная агрегированная нетто-доходность ГКО (%) в месячном выражении в течение недели t, x_t,t+8 - средний темп реальной эмиссии ГКО (%) в месячном выражении в течение восьми последующих недель, p_t,t+8 - месячный темп роста индекса потребительских цен (%) за тот же период времени. В скобках указаны значения t-статистик для соответствующих параметров модели; коэффициент множественной регрессии R² равен 0.43 (регрессия построена по 90 недельным наблюдениям за 1995 – 1996 гг.).

Финансовая политика России в 1995 году

Вплоть до осени 1994 года Правительство во главе с В.Черномырдиным  придерживалось так называемой “умеренно-ограничительной” финансовой политики. По своему замыслу  эта политика должна была быть направлена на постепенную стабилизацию при активной поддержке народнохозяйственного комплекса. Речь шла о том, чтобы обеспечить в 1995 году снижающиеся темпы инфляции, которые к концу года составили бы 3-5% в месяц.

Однако на практике в 1994 году умеренно-ограничительная политика выражалась в поддержании бюджетного дефицита 7-10% ВВП, темпов роста кредитов Центрального банка около 9% в месяц, темпов роста денежной массы М₂ около 10% в месяц и, соответственно, темпов роста цен около 8% в месяц. Наиболее высокими темпы роста денежной массы были в мае-июле 1994 года (май - 17.1%, июнь - 13.4%, июль - 12.9%), что с полугодовым лагом привело к подъему инфляции до 15-16% в октябре-декабре 1994 года. При этом около 75% прироста кредитов Центрального банка России приходилось на кредиты правительству.

В начале осени 1994 года Правительство  резко изменило свою концепцию макроэкономической политики. Вместо умеренно жесткой  денежно-кредитной политики начала разрабатываться принципиально  иная схема. В ней была поставлена задача такого ужесточения денежной и бюджетной политики, чтобы к концу 1995 года обеспечить действительную финансовую стабилизацию с темпами инфляции около 1% в месяц.

При утвержденном бюджете  на 1994 год это изменение политики мало повлияло на процесс исполнения бюджета (дефицит в четвертом квартале 1994 года не снизился). Однако в сентябре-декабре практически в два раза замедлились темпы роста денежной массы.

Состояние государственного бюджета в 1994 году, было предопределено не только нерешительностью Правительства в достижении задачи макроэкономической стабилизации, но и чисто техническими просчетами при разработке проекта бюджета, имевшими серьезные политические последствия. Важнейшим просчетом был ошибочный прогноз инфляции и ВВП, как в реальном выражении (величина спада была занижена), так и в номинальном - в бюджетные расчеты был заложен объем ВВП равный 725 трлн.руб., что, как оказалось впоследствии, было существенно выше фактически реализовавшихся цифр.

Ни Министерство экономики, ни Министерство финансов не учли в прогнозе на 1994 год последствий определенного ужесточения финансовой политики в конце 1993 года. Между тем, если в целом за 1993 год денежный агрегат М₂ увеличивался темпами 14.8% в месяц, то за последние четыре месяца его рост составил около 10% в месяц. Первые три месяца 1994 года М₂ рос на 6.8% в месяц. Таким образом, вследствие рестриктивной бюджетной и денежной политики конца 1993 - начала 1994 года темпы инфляции к весне-лету 1994 года достигли наименьших за годы реформ значений: 7% в мае, 6% в июне, 5% в июле, 5% в августе.

В результате динамика номинального валового внутреннего продукта с  самого начала 1994 года стала отставать  от прогнозной. Это определило ускоряющееся отставание фактических номинальных  доходов бюджета от зафиксированных в законе о бюджете номинальных объемов доходов и, соответственно, расходов. Таким образом, нарастание неисполненных бюджетных обязательств в 1994 году было вызвано в отличие от 1993 года не только большой долей расходов в ВВП что, разумеется, также имело серьезное значение, но и завышенными номинальными объемами расходов. В результате, ошибочный завышенный прогноз инфляции и ВВП привел к тому, что расходы бюджета и, соответственно, фактическая инфляция и номинальный ВВП оказались выше, чем могли бы быть, если бы проект бюджета строился на основе более проработанного макроэкономического прогноза.

Тем не менее, как это  имело место и в 1993 году, профинансировать весь объем расходов, зафиксированный в законе о бюджете правительство не решилось. В таблице 2.1 приведены данные об исполнении федерального бюджета в 1994 году. 

Таблица 2.1. Данные об исполнении федерального бюджета РФ в 1994 г., млрд.руб. 
 

Представленные данные позволяют сравнить утвержденные в законе цифры и их фактическое исполнение. Кроме того, в таблице 2.1 проект бюджета на 1994 год приведен в вид, соответствующий фактическому ВВП (номинальные показатели бюджета умножены на коэффициент 611/725, где 611 трлн.руб. - фактический ВВП, 725 трлн.руб. - прогнозный, заложенный в расчеты бюджета). Таблица показывает, что налоговые доходы бюджета составили 58% от зафиксированной в законе цифры, однако, даже если учесть ошибку в прогнозировании ВВП, произошло недопоступление налогов на 32%. В целом доходов федерального бюджета получено в размере 63% от утвержденных в законе. Если же скорректировать запланированные доходы на меньший объем ВВП, то 75%.

Расходы бюджета были профинансированы на 75% от величины, соответствующей  закону, и на 89% от скорректированной цифры. Таким образом, несмотря на то, что профинансированы были весьма высокие в реальном выражении расходы, в течение года нарастали объемы невыполненных обязательств. Обеспечение исполнения завышенного по расходам бюджета, как и в предыдущие годы реформы, осуществлялось с помощью секвестрирования или т.н. кассового принципа исполнения бюджета. Это позволяло правительству избегать длительных согласований необходимых сокращений расходов с законодательной властью и не допускать катастрофического нарастания дефицита бюджета. Однако этот принцип привел к усилению дискреционного характера бюджетных решений, т.к. не существует жестких правил осуществления секвестра. Из приведенных выше данных легко видеть, что степень финансирования тех или иных отраслей пропорциональна силе их влияния. Кроме того, даже равномерное (т.е. недискреционное) недофинансирование расходов вряд ли является рациональным бюджетным решением, поскольку совершенно очевидно, что в различных отраслях отличается предельная отдача бюджетных средств как из-за их различной приоритетности, так и из-за различной напряженности бюджетного финансирования.

В таблице 2.2 приведена реконструкция консолидированного бюджета России в 1994 году. Для получения реконструкции доходов и расходов государства мы включили в данные Минфина РФ отчет об исполнении государственных внебюджетных фондов, а также добавили к расходам по обслуживанию внутреннего долга затраты на обслуживание государственных краткосрочных обязательств. Эти расходы (дисконт), равные разнице между объемом выпущенных ГКО и полученной от их размещения выручкой, осуществленные в 1994 году (в т.ч. и по выпускам 1993 года), составляют, по данным Госкомстата РФ, около 7.7 трлн.руб.  

Таблица 2.2. Реконструкция  государственных доходов и расходов в Российской Федерации в 1994 г. 
 

Доходы бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов составили 37.5% ВВП, что заметно меньше, чем  в 1993 году. В 1993 доходы составили 40.3% ВВП  с учетом только тех средств внебюджетных фондов (10.3% ВВП), которые перечислены  в централизованные внебюджетные фонды. Подобное снижение доходов бюджетной системы произошло за счет уменьшения доходов федерального бюджета (на 1.6 п.п.), доходов местных бюджетов (0.6 п.п.), доходов внебюджетных фондов (0.5 п.п.).

Расходы бюджетной системы  России составили в 1994 году 43.8% ВВП. Расходы и ссуды за вычетом погашений - 47.5% ВВП, что меньше соответствующего значения 1993 года на 1.4 п.п. (в 1993 году расходы и ссуды за вычетом погашений составили 48.9% ВВП без учета расходов внебюджетных фондов, осуществляемых предприятиями).

Наиболее заметно сократились  расходы на внешнеэкономическую  деятельность (за счет практически  прекращения авансирования расходов предприятий по централизованному  экспорту) - на 3 п.п., расходы федерального бюджета на народное хозяйство - примерно на 1 п.п. при одновременном некотором увеличении расходов на социальные цели, государственное управление, обслуживание внутреннего долга и др.

Согласно “Заявлению правительства РФ и Центрального Банка РФ об экономической политике в 1994 году”, подписанному в мае 1994 года, кассовый дефицит расширенного правительства (консолидированный бюджет и чистый баланс всех государственных внебюджетных фондов) должен был быть ограничен в 1994 году значением 48.2 трлн.руб. Это ограничение однако было нарушено весьма значительно: дефицит расширенного правительства фактически составил 63.9 трлн.руб. (Вышеприведенные данные отличаются от официальной статистики Минфина РФ на величину прибыли Центрального Банка РФ в 1.58 трлн.руб., которая в нашем материале включается в доходы бюджета, на величину расходов, связанных с обслуживанием ГКО и на некоторые другие статьи). Дефицит федерального бюджета имел в качестве ограничения величину 53.8 трлн.руб. Фактически он достиг 67.9 трлн.руб. (11.1% ВВП по классификации Минфина РФ). Этот дефицит был профинансирован за счет кредитов ЦБ России - 7.84% ВВП, продажи государственных ценных бумаг - 1.1% ВВП, выпуска казначейских обязательств - 1.1% ВВП, внешнего финансирования - 0.93% ВВП. При этом доля прироста кредита правительству в общей сумме прироста кредитов ЦБ России составила в 1994 году более 70%.

В таблице 2.3 приведена  экономическая классификация расходов бюджета. К сожалению, та классификация, которая приводится Министерством  финансов на 1994 год, лишь с большой  степенью условности может быть названа экономической даже по сравнению с 1993 годом. Если в 1993 году нерасшифрованные “прочие” расходы приводились по каждому из четырех разделов и составляли около 65% общей суммы, то в отчете за 1994 год “прочие” расходы даются одной позицией и составляют около 80% расходов федерального бюджета.