Бюджетный федерализм: понятие, сущность, субъекты и формы выравнивания

Горизонтальное выравнивание (сбалансированность) означает пропорциональное распределение налогов между  субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов).

Горизонтальное выравнивание представляет собой предоставление региональным и муниципальным органам  власти финансовой помощи в случае невозможности ими самостоятельно формировать необходимый бюджетный фонд из-за отсталости социально-экономического территориального развития и низкого уровня финансового и налогового потенциала территории.  Проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения, как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

Межбюджетное регулирование  не ограничивается выражением бюджетной  обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня.  В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) в позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

В условиях Российской Федерации  задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в одной другой стране. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гражданину и человеку гарантированы широкие социальные и гражданские права и свободы, защита их со стороны государства и его обязанность предоставлять широкую совокупность государственных услуг:

• право каждого на труд и вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, на защиту от безработицы;
• защита государством материнства и детства;
• гарантирование социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца;
• право на государственные пенсии и социальные пособия в соответствии с законом;
• право на бесплатное или доступную плату за жилище малоимущим;
• право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на благоприятную окружающую среду;
• право каждого на образование, гарантирование общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

В последние годы в Российской Федерации в методологии бюджетного выравнивания осуществляется переход  от индивидуальных нормативов и постоянно  меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для  всех регионов методики их исчисления.

Само по себе бюджетное  выравнивание существует как в федеративных, так и в унитарных государствах. Оно выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства  и его экономической системы. Стратегическая задача бюджетного выравнивания состоит в том, чтобы объединять федеративное государство, его земли  и народы, всех его граждан.

Инструментами бюджетного выравнивания являются:

1. Нормативные отчисления от регулирующих доходов.
1. Дотации – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной или безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования.
2. Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной  и возмездной основе.
3. Взаимные расчеты – межбюджетные перечисления, связанные с изменением бюджетного и налогового законодательства.
4. «Отрицательные трансферты» - субвенции из нижестоящего бюджета с высокой бюджетной обеспеченностью в вышестоящий бюджет с целью перераспределения данных средств в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности для экономически слабых территорий.
5. Субсидии – бюджетные средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
6. Субвенции – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Предоставление субсидий  и субвенций юридическим лицам, которые не являются государственным или муниципальным унитарным предприятиям, бюджетным учреждениям, а также гражданам-предпринимателям, допускается:

• Из федерального бюджета – в случаях, предусмотренных федеральными целевыми  программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
• Из бюджетов субъектов РФ - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми  программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Федерации,  на условиях и в порядке, которые особо определены законами субъектов Федерации  о бюджете на очередной финансовый год.
• Из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми  программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления,  на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.

Структура межбюджетных трансфертов из Федерального бюджета в 2010 г. представлена в таблице 2.

Федеральные налоги поступают на счета федерального казначейства и лишь затем делятся по установленным в федеральном законодательстве пропорциям между уровнями бюджетной системы.

Таблица 2. Межбюджетные трансферты из Федерального бюджета в 2010 г.*

Виды трансфертов	млрд. рублей	% к итогу
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, в том  числе:	456,4	59,9
Дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации	397,0	52,1
Дотации на поддержку мер по обеспечению  сбалансированности субъектов Российской Федерации	59,4	7,8
Субсидии из Федерального фонда  софинансирования расходов	34,6	4,5
Субвенции из Федерального фонда компенсаций	231,2	30,3
Иные межбюджетные трансферты субъектам  Российской Федерации	40,2	5,3
Итого межбюджетные трансферты субъектам  Российской Федерации	762,4	100,0

Источник: рассчитано на основе приложения 17 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЭ «О Федеральном  бюджете на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 годов».

*без  учета межбюджетных трансфертов  государственным внебюджетным фондам.

 

2 Состояние, проблемы и перспективы  развития бюджетного федерализма  в РФ

 

2.1 Основные тенденции развития отношений между бюджетами различного уровня

 

 

 

2.2 Проблемы  и перспективы развития бюджетного федерализма в России

 

Для большого федеративного государства - России - обязателен и бюджетный федерализм, система которого утверждена Бюджетным  кодексом. Она включает в себя три  самостоятельных уровня:

— федеральный  бюджет и государственные внебюджетные фонды;

— бюджеты  субъектов Федерации и территориальные  государственные фонды;

— местные  бюджеты районные (городов, городских  округов, муниципальных районов) и  поселенческие.

В 2000-х годах Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы  среднесрочные программы бюджетных  реформ (Программа развития органов  федерального казначейства на 2000 -2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года), Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, а также мероприятия по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003-2004 годы.

В 2000 году вступил в силу Бюджетный  кодекс Российской Федерации, который  определил основные подходы к  организации бюджетного процесса для  всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных  реформ.

Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации современной  системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами путем:

создания целостной системы  регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной  системы и четкого определения  статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

ликвидации «необеспеченных федеральных  мандатов» и упорядочения основных социальных обязательств;

введения формализованных методик  распределения основных межбюджетных трансфертов;

создания и развития системы  Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации, эффективный  учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных  обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной  бюджетной отчетности;

установления механизма сбережения нефтегазовых доходов и ограничений  дефицита федерального бюджета, направленного  на повышение устойчивости бюджетной  системы Российской Федерации и  снижение влияния на бюджетную систему  Российской Федерации внешних экономических  рисков;

поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (приоритетных национальных проектов, докладов о результатах  и основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) заданий, проектов по реализации Основных направлений  деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года);

перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том  числе утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных  внебюджетных фондов Российской Федерации  на очередной финансовый год и  на плановый период в формате «скользящей  трехлетки»;

создания законодательной базы для развития новых форм финансового  обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для  государственных (муниципальных) нужд и придание этому процессу публичности;

создания системы мониторинга  качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями  средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки  бюджетных реформ.

В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось  на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.

Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется  ряд следующих системных недостатков  и нерешенных проблем:

стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным  планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для  достижения целей государственной  политики;

сохраняются условия и стимулы  для неоправданного увеличения бюджетных  расходов, не созданы условия для  мотивации органов государственной  власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных  расходов и своей деятельности в  целом;

структура и динамика расходов слабо  увязаны с целями государственной  политики;

отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной  власти и органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности  использования ими финансовых ресурсов;

планирование программных и  непрограммных расходов, а также  капитальных и текущих расходов (за исключением федеральных целевых  программ) методологически не взаимоувязано;

не соответствует современным  требованиям система государственного финансового контроля;

остаются непрозрачными сферы  деятельности участников сектора государственного управления за счет постоянно продлевающихся переходных норм;

не осуществлен переход на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;

сохраняются отдельные «необеспеченные  федеральные мандаты» и неформализованные (а значит непрозрачные) каналы предоставления межбюджетных трансфертов;