Бюджетный федерализм: понятие, сущность, субъекты и формы выравнивания

Тема 5.

Бюджетный федерализм: понятие, сущность, субъекты и формы выравнивания.

 

 

 

Введение

 

Развитие российской экономики в условиях рыночных отношений  изменило условия формирования и  исполнения бюджетов всех уровней. Бюджеты  стали рассматриваться как самостоятельные  финансовые институты, формирующиеся  на основе разграничения доходных и  расходных полномочий по уровням  бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому большое значение приобрели  вопросы бюджетного федерализма, взаимоотношений  между федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов РФ, а также между  органами государственной власти субъектов  РФ и органами местного самоуправления в части разграничения бюджетно-налоговых  полномочий.

Отношения между  органами власти и, соответственно, бюджетами  разного уровня существуют в любом  государстве с административно-территориальным  делением, однако складываются они  на основе разных принципов. Государствам с унитарным устройством свойственна  высокая централизация бюджетных  прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более  низкой их концентрации у нижестоящих  органов власти. Бюджетные системы  государств с федеративным устройством основаны на противоположных принципах, главными из которых являются самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней при соблюдении интересов органов власти всех уровней и населения.

Вопросы разграничения властных и  бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы относятся  к наиболее актуальным на современном этапе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Сложившаяся слабая модель бюджетного федерализма ограничивает эффективное экономическое развитие, снижает действенность различных структурных реформ, осуществляемых в настоящее время, препятствуя их справедливому воплощению. Россия по-прежнему сталкивается с серьезными проблемами в попытках модернизировать собственную федеральную систему.

В настоящее время совершенствованию  бюджетного федерализма в России придается большое значение. В  посланиях последних лет Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на эту проблему обращено особое внимание. Этой же теме посвящены серьезные исследования, опубликованные в последние годы. Вместе с тем, многие вопросы этой серьезной проблемы пока остаются недостаточно глубоко изученными или вообще выпадают из поля зрения исследователей. А главное, практические результаты, достигнутые пока в этом направлении, говорят скорее о том, что работа в самом начале, чем о том, что найден оптимальный путь их реального улучшения.

Цель данной работы –  рассмотреть сущность бюджетного федерализма и выявить особенности российского бюджетного федерализма.

Для реализации указанной цели в  работе поставлены задачи:

1) рассмотреть сущность и содержание  бюджетного федерализма на основе  изучения мирового и отечественного  опыта;      

2) проанализировать состояние и  выявить проблемы бюджетного  федерализма в Российской Федерации;

3) рассмотреть перспективы развития  бюджетного федерализма в России.

При написании работы были использованы следующие методы исследований: метод  исторического анализа; метод сравнительного анализа; экономико-статистический метод; метод экспертных оценок и др.

Курсовая работа состоит из введения, где определяется актуальность темы, ставятся цель и задачи работы, двух глав, последовательно раскрывающих тему исследования, заключения, где  сделаны общие выводы по работе и  списка литературы, включающего наименований.

 

 

1 Теоретические основы исследования  сущности бюджетного федерализма

 

1.1 Ключевые аспекты бюджетного  федерализма

 

Существует  множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

Бюджетный федерализм — система государственного финансирования общественно-значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между участниками.

Понятие бюджетного федерализма впервые  ввели американские ученые, понимая  под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Модели  бюджетного федерализма приведены в таблице 1.

Таблица 1

Модели  бюджетного федерализма

Американская (бюджетно-налоговый или конкурентный федерализм)	Германская (фискальный федерализм)
1. собственные налоги («один налог  — один бюджет»)	совместные налоги («один налог — три бюджета»)
2. самостоятельность в расходах	2. совместное регулирование расходов
3. непринятие «мандатов»	3. «финансируемые мандаты»
4. слабое выравнивание	4. сильное выравнивание
5. свобода заимствований	5. ограничения заимствований
6. возможность «банкротства»	6. помощь кризисным регионам

 

Как финансовая категория бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм, прежде всего, выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов, денежных ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов (рис. 1).

Рис. 1 Объективное и субъективное в межбюджетных отношениях

В системе бюджетного федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому. В зарубежной финансовой литературе это движение денежных средств выражается понятием "трансферт". Под трансфертом понимается любое перемещение денежных средств, не опосредованное движение товаров и услуг. Это самая широкая трактовка трансферта. Как будет показано ниже, в практике российского бюджетного федерализма трансферту придается более узкий смысл как денежному потоку из фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

Бюджетный федерализм как объективная системно организованная совокупность денежных потоков и фондов финансовых ресурсов характеризуется рядом свойств и особенностей: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимости и замкнутости.

Субъекты межбюджетных отношений  и субъекты бюджетного федерализма. В бюджетном процессе, если его рассматривать в общем виде, субъектами бюджетных отношений выступают государство, с одной стороны, и налогоплательщики - с другой. В системе межбюджетных отношений иной характер финансово-юридических связей. Здесь нет налогоплательщиков. Органыгосударственной власти (федеральный центр, субъекты Федерации, местное самоуправление) не выступают по отношению друг к другу налогоплательщиками. В современных условиях налогоплательщиками являются юридические лица и физические лица (граждане), а не органы государственной власти.

Следует также различать  понятия субъектов межбюджетных отношений и субъектов бюджетного федерализма. Во-первых, не все субъекты межбюджетных отношений являются субъектами бюджетного федерализма. Структуры  местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные территории) не вступают в отношения федерализма  ни с федеральным центром, ни с  органами власти субъектов Российской Федерации. Поэтому по юридическому и политическому смыслу их бюджетные  связи с органами государственной  власти нельзя трактовать в аспектах отношений субъектов Федерации. Межбюджетные отношения - более -широкое понятие, чем бюджетный федерализм. Однако в силу взаимозависимости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов Федерации выступает определяющим фактором в межбюджетных отношениях.

Направленность  бюджетных потоков предусматривается  в соответствии с общей моделью (концепцией) бюджетного федерализма  и бюджетной политикой, выраженной в законах о федеральном и региональных бюджетах. В принципиальном отношении основная часть бюджетных ресурсов в системе бюджетного федерализма направляется по схеме "сверху вниз" как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной обеспеченности различных регионов страны. Имеются и бюджетные потоки "снизу вверх" (возврат бюджетных ссуд).

Направленность  бюджетных потоков более конкретно  может характеризоваться их адресностью - определенностью физического или  юридического лица, получающего в  конечном итоге бюджетные средства. В российской практике адресность бюджетополучателей в системе федерализма особого  значения пока не имеет в отличие, например, от США.

В Соединенных Штатах Америки наиболее развитым механизмом межбюджетных отношений является сеть социальных программ, направленных на борьбу с бедностью и социальное страхование. Такие программы отличаются высокой адресностью бюджетных трансфертов.

История развития бюджетного федерализма в России еще небольшая, поэтому многие механизмы  бюджетных отношений развиты  недостаточно, что и снижает уровень  прозрачности и адресности бюджетных  потоков.

Важное значение имеют такие категории, как потенциал и интенсивность межбюджетных связей. В системе бюджетного федерализма могут проводиться политика расширения потенциала и интенсивности межбюджетных связей и политика сокращения, свертывания межбюджетных потоков. В Российской Федерации существует объективная потребность расширять потенциал межбюджетных отношений и усиливать интенсивность бюджетных потоков между центром и регионами. В нашей стране имеется большое разнообразие субъектов Федерации, реально существует неравенство финансовых возможностей, которые тот или иной субъект Федерации может обратить на реализацию своих функций. Поэтому неправильны предложения свертывать межбюджетные связи, стремиться к сокращению встречных финансовых потоков. Высокая интенсивность бюджетных потоков означает, что между центром и регионами идет активный "обмен веществ", они совместно обеспечивают функции государства в его широком понимании.

Большинство противоречий в межбюджетных отношениях можно  разрешить именно за счет развития и роста потенциала межбюджетных перераспределений, что, в свою очередь, становится возможным, если растет потенциал  консолидированного бюджета страны.

Причинно-следственная обусловленность бюджетных потоков, их повторяемость, воспроизводимость и замкнутость свидетельствуют о том, что отношения бюджетного федерализма в целом представляют собой возобновляемую финансовую систему, которой присущи определенные постоянно воспроизводимыезакономерности. Эти закономерности и свидетельствуют о наличии объективного основания всего "здания" бюджетного федерализма. Системность, воспроизводимость бюджетных потоков создают устойчивые финансовые кругообороты, которые существуют в межбюджетных отношениях.

Финансовый кругооборот - это возобновляемая система финансовых потоков, обеспечивающая образование, распределение и расходование денежных фондов. Понятие денежного фонда  является одной из основных категорий  финансовой науки и соответственно теории бюджетного федерализма. Денежный фонд сам по себе предстает как определенная сумма денежных средств. А если его рассматривать в системе бюджетных потоков, то он выступает как существенная фаза финансового кругооборота, некий "резервуар" финансовых потоков,как своего рода их "оператор", накопитель и регулятор. Субъекты межбюджетных отношений формируют и расходуют свои денежные фонды, необходимые для обеспечения функций и полномочий соответствующих уровней государственной власти.

Содержание бюджетного федерализма определяется следующими аспектами:

1. законодательное разграничение  расходных полномочий между всеми  уровнями власти;
2. законодательное обеспечение всех уровней власти фискальными ресурсами в объеме, необходимом для, реализации возложенных на них полномочий;
3. сглаживание вертикальных и горизонтальных балансов в бюджетной системе для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на территории страны.

Реализация указанных  выше аспектов бюджетного федерализма  приводит к объективному формированию финансовых отношений между всеми  уровнями бюджетной системы, т.е. к межбюджетным отношениям.

Рассмотрим содержание ключевых аспектов бюджетного федерализма.

1 аспект. Разграничение полномочий в области расходов между федеральным и территориальными уровнями должно основываться на следующих важных принципах.

1. Соответствие между радиусом полезного действия (эффективности) оказываемых услуг и статусом органа власти, ответственным за ее финансирование.
2. Перераспределение полномочий и ответственности за финансирование общественной услуги должно осуществляться в пользу органа власти того уровня, которых обеспечит максимальную эффективность предоставления этой услуги в соответствии с потребностями ее получателей.
3. Обеспечение финансового доступа населения к стандартным общественным услугам на всей территории страны при сокращении фискального неравенства отдельных ее территорий.
4. Сочетание различных видов услуг, предоставляемых обществу одни и тем же органом власти.
5. Перераспределение расходных функций не должно вести к миграции населения из одного региона в другой
6. Адекватность бюджетных обязательств расходным полномочиям
7. Соразмерность бюджетных ассигнований бюджетным обязательствам