Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" определяет задачи милиции; принципы ее деятельности; обязанности и права ее сотрудников; условия применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; порядок прохождения службы и гарантии правовой и социальной защиты сотрудников. Круг других задач сотрудников милиции определяется обязанностью принимать при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных событиях неотложные меры по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи, а также по охране имущества, оставшегося без присмотра; участвовать в соответствии с законом в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения, а также при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий (п.13, ст.10).

Федеральный закон  от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" является базовым в области ЧС природного и техногенного характера. Он определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах России или ее части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Федеральный закон  от 31 мая 1996 г. "Об обороне" устанавливает основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти России, функции органов власти субъектов РФ, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства в этой области.

Федеральный закон  от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне" установил систему общегосударственных мероприятий, реализуемых в целях защиты населения, материальных и культурных ценностей, территории страны от опасностей, возникающих в чрезвычайных ситуациях, в том числе и при военных действиях и вследствие этих действий.

Федеральный закон  от 6 февраля 1997 г. "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" определил назначение, правовые основы, принципы деятельности, полномочия внутренних войск МВД России, порядок выполнения ими возложенных задач, установил гарантии правовой и социальной защиты военнослужащих и членов их семей.

Федеральный конституционный  закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" закрепил принципы осуществления судебной власти и единство всей судебной системы, определил ее структуру (федеральные суды, суды субъектов РФ), статус судей и т.д. Закон ввел институт мировых судей, осуществление судопроизводства с участием присяжных, народных и арбитражных заседателей, предусмотрел учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел.

Федеральный закон  от 25 июля 1998 г. "О борьбе с терроризмом" является базовым законом в системе правового обеспечения борьбы с терроризмом. В нем изложены порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности. В Законе впервые сформулированы понятия терроризма, террористической деятельности и акции, контртеррористической операции и др.

Федеральный закон  от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии" определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии.

Федеральный закон  от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве" устанавливает общие принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и обновления запасов государственного материального резерва и регулирует отношения в данной области.

Федеральный конституционный  закон Российской Федерации от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" определяет обстоятельства, порядок введения чрезвычайного положения - особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, вводимого на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях и допускающего отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

2. Система обеспечения  общественной безопасности  в субъектах Российской  Федерации

Существенную  часть законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения  общественной безопасности составляет законодательство субъектов России. В силу ограниченности рамок настоящей  работы рассмотрим лишь некоторые нормативные  правовые акты отдельных субъектов  России.

Меры по обеспечению  законности, правопорядка, общественной безопасности (п. "б"); по охране окружающей среды и обеспечению экологической  безопасности (п. "д"); осуществление  мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п. "з") находятся  в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции). Органы местного самоуправления (ст.132 Конституции) осуществляют охрану общественного  порядка, меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности  и борьбе с преступностью.

Общественная  безопасность в административно-правовом и управленческом аспектах представляет собой состояние защищенности нормами  административного и информационного  права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области  жизнедеятельности личности и общества, безопасного функционирования государственных  органов, общественных организаций (объединений) и граждан, реализации их прав, свобод и законных интересов (Воронов А. М.).

Достаточно близким  к понятию "общественная безопасность" является понятие "общественный порядок" - система общественных отношений, закрепленная нормами права, морали и правилами  общежития, определяющая права и  обязанности участников этих отношений, призванная обеспечить жизнь, неприкосновенность, честь, достоинство и иные права  граждан, охрану государственного и  общественного имущества, спокойствие  в общественных местах, поддержание  необходимых условий для нормального  функционирования предприятий, организаций  и должностных лиц (А.П. Коренев). К тому же деятельность по охране общественного  порядка является важнейшей частью обеспечения общественной безопасности, поскольку подчинена в значительной степени защите норм организации социального бытия, представляющих, по сути, условия и факторы общественной безопасности.

В связи с  этим представляется необходимым принять  специальный нормативный правовой акт, который бы определил условия, порядок организации органов  охраны общественного порядка, их цели, задачи и функции, условия деятельности и т.д.

Основой системы  органов охраны общественного порядка  в Российской Федерации должны стать  органы охраны общественного порядка  в муниципальных образованиях как  наиболее многочисленная часть всей системы, выполняющая основные задачи и функции. Руководить ими должны органы местного самоуправления.

При организации  взаимодействия муниципальных органов  охраны общественного порядка сложнейшим остается вопрос их взаимоотношений  и взаимодействия с федеральными и территориальными органами охраны общественного порядка, другими  органами системы обеспечения общественной безопасности. Видимо, на уровне органов  местного самоуправления должен быть создан орган управления, который  бы взял на себя выполнение этих и других управленческих функций.

Основными функциями  муниципальных органов охраны общественного  порядка должны стать предупреждение и пресечение преступлений, охрана общественного порядка и безопасности, особенно в общественных местах.

Понятно, что  в целях формирования муниципальных  органов охраны общественного порядка  потребуется значительно изменить действующее законодательство, а  также принять ряд новых нормативных  правовых актов.

В заключение хотелось бы высказать ряд проблем по поводу формирования общефедеральной системы  обеспечения общественной безопасности.

При формировании разноуровневой системы обеспечения  общественной безопасности требуется  учитывать два, казалось бы, противоречивых принципа: единоначалия и распределения  полномочий. С одной стороны, руководитель высшего уровня должен быть наделен  всей полнотой власти и ответственности, с другой - без передачи части  функций на более низкий уровень, без консультаций и согласований невозможно устранить неизбежные разногласия  и конфликты при принятии и  исполнении решений. Чем выше степень  угрозы общественной безопасности, тем  сложнее должна быть система ее обеспечения, больше создается уровней управления, а следовательно, и процесс обеспечения общественной безопасности более сложен и длителен.

Практика показала, что создаваемые системы, временные  органы управления не всегда адекватны  возникшей угрозе. Порой сил и  средств одного субъекта РФ (одного уровня) достаточно, чтобы предотвратить  или ликвидировать саму угрозу, а  также возможные негативные последствия. Вместе с тем, создавая мощную группировку  сил и средств различных министерств  и ведомств РФ, приходится сталкиваться с многочисленными проблемами правового  и организационного характера.

Практика подтвердила  мнение, что система обеспечения  общественной безопасности должна иметь  как минимум три уровня управления.

Первый уровень, так называемый тактический (территориальный), - наиболее простой и включает в  себя силы и средства территориальных  подразделений, дислоцированных на этой территории. В этот уровень  должны войти муниципальные органы охраны общественного порядка.

Второй уровень, региональный, является более высоким  по сравнению с предыдущим, значительно  отличается от него и включает в  себя подразделения субъекта Федерации, расположенные в его границах. На наш взгляд, это основной уровень  в первую очередь по объему решаемых задач.

Третий уровень  управления, стратегический (в некоторых  источниках его называют еще политическим), включается в работу, когда возникает  угроза безопасности значительной части  населения страны, требуются дополнительные и значительные усилия для устранения угрозы или ликвидации негативных последствий.

Руководит оперативным  штабом Президент Российской Федерации  или Председатель Правительства. В  его состав входят представители  министерств и ведомств, задействованных  для ликвидации ЧС.

В последние  годы все больше говорят и пишут  еще об одном уровне управления. На сегодняшний день он в практической деятельности применяется крайне редко, хотя в последние годы получает все  большую научную проработку и  практическую реализацию. Это связано  с введением в Российской Федерации  института полномочных представителей Президента Российской Федерации в  федеральном округе, созданием правоохранительных структур в федеральных округах  и т.д.

Для немедленного и адекватного реагирования на возникающие  угрозы, которые охватывают территорию более одного субъекта РФ, в системе  органов власти федеральных округов  следует создать структуры, задачей  которых было бы обеспечение общественной безопасности.

Следует еще  раз подчеркнуть, что при создании различных структур на всех уровнях  системы обеспечения общественной безопасности особое значение имеет  функциональный подход. Все эти структуры  должны в основном определяться задачами и функциями. Процесс формирования функциональной структуры должен идти снизу, с определения задач, стоящих  перед низовыми элементами системы, в первую очередь в муниципальных  образованиях. Задачи и функции элементов  обеспечения общественной безопасности в субъекте Российской Федерации, в  свою очередь, определяются общественно-политической, социально-экономической и т.д. ситуацией  в субъекте.

Система обеспечения  общественной безопасности в целом  должна не только в полном объеме соответствовать  общероссийской системе национальной безопасности, но и быть ее составной  частью. Более того, следует проработать  вопрос об органичном включении системы  обеспечения общественной безопасности в единую государственную систему  предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. РСЧС, изначально призванная противодействовать только ЧС природного и техногенного характера, в настоящее  время все больше и больше принимает  участие в противодействии ЧС и социального характера.