Управление государственным долгом

Финансовой базой погашения  займов выступают налоги. В периоды  экономического кризиса займы могут  опережать налоговые поступления. Растущие государственные расходы, связанные с обслуживанием государственного долга, обусловливают повышение  налоговых платежей за счет увеличения налогооблагаемой базы, или повышения  ставок налогов.

Существуют следующие  меры в области управления государственным  внутренним долгом:

• конверсия - изменение доходности займов. Государство чаще всего снижает процентные ставки по займам, в целях снижения расходов по обслуживанию государственного внутреннего долга. Не исключается возможность повышения доходности государственных ценных бумаг.
• консолидация - изменение условий займа, связанных с их сроками. Как правило, срок займа увеличивается, но может быть и уменьшен. Возможно совмещение консолидации с конверсией.
• унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов ценных бумаг, обращающихся одновременно, что сокращает расходы государства по обслуживанию долга. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, то есть несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой. Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией.
• рефинансирование предыдущих займов означает, что на ту сумму задолженности, которая должна быть погашена в данном году, осуществляется выпуск новых займов.
• аннулирование государственного долга - это мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним, или по всему государственному долгу).

Аннулирование государственных  ценных бумаг проводится по двум причинам:

• Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства.
• Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Отсрочка погашения займа - мера, при которой отодвигаются сроки погашения займов, и прекращается выплата доходов. Отсрочка погашения внешней задолженности может и не повлечь приостановку выплаты процентов. Отсрочка погашения займа принимается в таких случаях, когда большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашение по ранее выпущенным займам.

В настоящее время в  мировой практике управления выпущенным долгом отчетливо проявляются две  тенденции:

• направленность большинства стран на диверсификацию видов ценных бумаг и сроков погашения;

• стремление к пролонгированию государственной задолженности. В этих условиях доля долгосрочных долговых обязательств в обороте государственных ценных бумаг становится показателем устойчивости рынка.

Комплекс мер по управлению государственным внешним долгом намного уже, чем по управлению внутренним долгом.

В случае если государство-заемщик  не может платить долги и проценты по ним, а кредиторы не желают давать отсрочку и провести реструктуризацию задолженности, то кредиторы могут  объявить страну банкротом. Тогда производится арест всех зарубежных активов этой страны, всех находящихся в зарубежных портах судов и грузов в уплату долгов кредиторам, парализуется импорт.

Если государство признает угрозу банкротства, то по просьбе правительства  под эгидой международных финансовых организаций в стране вводится контроль над экономикой и финансами. Создается  управляющий орган - международный  валютный совет, который уполномочен  решать вопросы распределения и  использования выделяемых правительству  средств. При этом национальная валюта привязывается жестко к доллару, и доллар запускается в обращение  наряду с национальной валютой.

Посмотрим, как обстоят дела с управлением государственным долгом в России.

Вплоть до осени 2008 г. проблема дефицитного финансирования государственных  расходов и эффективного управления государственным долгом оставалась в тени. Однако, масштабное падение  внутреннего и внешнего спроса на российскую продукцию, слабая конкурентоспособность, отсутствие диверсификации и низкая эффективность российской экономики  сделали в текущем году проблему дефицитного финансирования в качестве инструмента стимулирования экономического развития одной из наиболее актуальных, призванной обеспечить национальной экономике  не только прохождение острой фазы кризиса. Но и реализацию ее структурного реформирования.

Как следствие, претерпела корректировку  и позиция государства в отношении  предельного объема внутреннего  и внешнего государственного долга. Так, верхний предел государственного внутреннего долга РФ на 1 января 2010 г. был увеличен до 2094,73 млрд. руб. Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2010 г. был определен в размере 37,6 млрд. долл.

На протяжении последних  нескольких лет на фоне понижающего  тренда объема совокупной задолженности  в процентах к ВВП страны (с 108,6% ВВП в 1999 г. до 5,8% ВВП в 2008 г.) и  сокращения абсолютного размера  внешнего долга наблюдался устойчивый рост абсолютного объема государственного внутреннего долга. Что свидетельствовало  о расширении внутренних источников дефицитного финансирования государственных  расходов, которое неизбежно связано  с масштабными эффектами вытеснения частного инвестиционного спроса на капитал. Очищенный от инфляции, темп роста объема внутренней задолженности  РФ за период с 2004 по 2008 гг. фактически был сопоставим, а иногда и превышал темпы роста ВВП, что свидетельствует  о переориентации источников финансирования государственных расходов с внешних  на внутренние.

В связи с ожидаемым  существенным дефицитом федерального бюджета в 2009 г. до 7,7% ВВП в среднесрочной  перспективе ставка на пополнение доходов  федерального бюджета была сделана  именно на наращивание внешних и  внутренних заимствований. Однако, в  условиях острого дефицита ликвидности  на внутреннем и внешнем рынках, значительного размера внешнего долга российского корпоративного сектора размещение государственных  долговых инструментов станет особенно затруднительным. Что создает реальную угрозу невыполнения программ внутренних и внешних заимствований не только в текущем году, но и в течение  нескольких последующих лет. В целом, суммарный объем государственного долга в 2010 г. и среднесрочной перспективе планируется удержать в пределах до 16% ВВП, что, тем не менее, значительно ниже аналогичного показателя в ведущих экономиках мира. Однако, на фоне быстро исчезающих средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые на протяжении текущего и следующего года планируется направлять на погашение текущего дефицита бюджета, вопрос с реальным финансированием бюджетного дефицита будет стоять особенно остро в ближайшие несколько лет.

Таким образом, уже в 2010 г. заимствования как один из источников дефицитного финансирования государственных  расходов станет основным, а возрастающий государственный долг, несомненно, должен стать одним из доминирующих инструментов стабилизирующей и  одновременно стимулирующей политики государства. В этой связи с точки  зрения эффективного управления государственным  долгом в мировой практике уже  сложились ряд заслуживающих  внимания направлений, которые могли  бы использоваться и в российской бюджетной политике.

1. Во многих странах  мира существует законодательное  ограничение верхнего предела  привлекаемых государством кредитов  в течение одного финансового  года размером запланированных  бюджетом инвестиционных расходов (в Германии, например). В нашем  случае бюджетные инвестиционные  расходы гораздо ниже, а социальные  расходы гораздо выше планируемого  кредитного финансирования дефицита  бюджета. В перспективе, наращивание  социальных обязательств государства  в условиях существенного роста  кредитного финансирования государственных  расходов значительно снизит  экономическую эффективность данного  инструмента, поскольку направление  подавляющего объема средств,  финансируемых за счет займов  существенно умаляет мультипликационный  эффект от заимствований и  нивелирует их стимулирующее  влияние на экономику. 

2. Актуальность и востребованность  первого предложения подтверждается  еще и тем фактом, что подавляющее  количество свободных денежных средств населения в настоящее время сосредоточено на банковских депозитах, которые являются в большинстве случаев основными кредиторами российской бюджетной системы (особенно регионального и муниципального уровней). Фактическое «проедание» оставшейся ликвидности в ущерб инвестиционному развитию ведет к сокращению реального сектора и налогооблагаемой базы, усугублению финансовой неустойчивости банковской системы и росту налоговой нагрузки в перспективе.

3. С 1 января 1995 г. в России  действует запрет на использование  эмиссионных источников дефицитного  финансирования, что в дальнейшем  было закреплено ст. 92 БК РФ. Однако  решение вопроса кредитного финансирования  растущих бюджетных дефицитов  исключительно в форме размещения  государственных долговых инструментов  уже привело к известной ситуации  августа 1998 года. Государственные  мероприятия, профинансированные  за счет кредитов эмиссионного  банка в условиях прогрессирующей  безработицы, обладают наибольшим  мультипликационным эффектом. Стимулирующий  эффект обеспечивается тем, что  деньги взяты «из ниоткуда»,  то есть не отвлечены из  других источников и не влекут  за собой роста обязательств  по их обслуживанию и возврату. В целях недопущения инфляции  возможно последующее изъятие  излишней ликвидности в конце  финансового года.

4. Также возможно продолжение  практики перечисления прибыли  ЦБ РФ в доход федерального  бюджета как одной из форм  дефицитного финансирования, не  сопровождающейся существенными  негативными макроэкономическими  последствиями. Инфляционный характер  данной меры может проявиться  лишь в случае наличия гораздо  большего размера прибыли ЦБ  РФ по итогам финансового года  по сравнению с прибылью в  стабильные и экономически благополучные  годы, что в условиях текущей  ситуации маловероятно.

5. Одним из внутренних  источников финансирования бюджетных  дефицитов может являться отвлечение избыточных резервов банковской системы, накопленных во время экономического спада из-за существенной разницы между уровнем сбережений и реальным спросом на кредитные ресурсы. Низкий реальный спрос на кредитные ресурсы определяется скорее высокими системными рисками, нежели снижением действительной потребности в них. Отвлечение не востребованных резервов кредитных институтов наряду с отвлечением средству небанковского сектора в любом случае ведет к увеличению скорости обращения денег и росту совокупного спроса.

6. В условиях отсутствия  прогрессивной системы налогообложения,  политика наращивания заимствований  приведет в самой ближайшей  перспективе к усугублению расслоения  доходов общества. Выплата процентов  по государственным долгам держателям  государственных долговых обязательств  имеет мощный перераспределительный  эффект в пользу лиц и организаций  с высокими доходами. В этих  условиях целесообразно введение  дополнительной налоговой нагрузки  на данную категорию получателей  или системы прогрессивного налогообложения.

7. Следует отметить продуктивную  кредитно-денежную политику ЦБ  РФ по рефинансированию банковской  системы страны. На фоне ощутимого  для национальной экономики изъятия  денежной массы и активной  политики заимствований на внутреннем  рынке рефляционная политика  ЦБ РФ позволила не допустить  масштабных эффектов вытеснения  капитала.

Наращивание государственного долга за счет кредитных источников в нынешних экономических условиях преследует по большей части краткосрочные  цели, связанные с выполнением  текущих обязательств, в то время  как эффективное управление государственным  долгом требует разделения расходов по источникам их финансирования на текущие  и инвестиционные. В этой связи  представляется целесообразным определить в законодательных и программных  документах, регулирующих вопросы бюджетной  политики, разделение расходов на текущие  и инвестиционные, предусмотрев соответствующие источники их финансирования. Целесообразно также отразить основные направления, цели и механизмы воздействия государственного долга на макро- и микропоказатели национальной экономики с одновременной реализацией принципа целевого и, желательно, инвестиционного назначения привлекаемых кредитных ресурсов.

Заключение

Основными причинами образования  государственного долга являются дефицит  бюджета и наличие свободных  денежных средств у физических и  юридических лиц.

Долговые проблемы России многоплановы: страна одновременно является крупным должником и кредитором, например такое двойственное положение  Россия занимает в Парижском клубе. В силу своего уникального положения  Россия стремится к комплексному решению проблемы международной  задолженности при соблюдении баланса  интересов кредиторов и заемщиков.

Особое положение в  составе государственного долга  занимает внутренний государственный  долг, который на 1 апреля 2010 года составлял 2094,73 млрд. руб. На протяжении последних  нескольких лет на фоне понижающего  тренда объема совокупной задолженности  в процентах к ВВП страны (с 108,6% ВВП в 1999 г. до 5,8% ВВП в 2008 г.) и  сокращения абсолютного размера  внешнего долга наблюдался устойчивый рост абсолютного объема государственного внутреннего долга. Что свидетельствовало  о расширении внутренних источников дефицитного финансирования государственных  расходов, которое неизбежно связано  с масштабными эффектами вытеснения частного инвестиционного спроса на капитал.