Становлення і розвиток регіональної політики України

Проте в умовах громадянської  війни ці наміри не були реалізовані. Гетьман Павло Скоропадський, який став до влади 29 квітня 1918 р., розпустив органи місцевого самоврядування, створені Центральною радою. У Києві було сформоване Управління Столичного Отамана, а в Одесі — Управління Міського Отамана. Державний секретар І. Кістяківський у своєму виступі на з'їзді губернських старост заявив, що за досвідом революції «місцеве самоврядування, збудоване на протидержавному виборчому законі, знизило місцеве господарство та повернуло здорове господарче життя земств і міст в боротьбу політичних програм». Вже під кінець існування гетьманської держави з ініціативи Міністерства внутрішніх справ було поповнено інститут «земських начальників» і утворено повітові та губерніальні ради у сільських справах. Директорія, після декларації поновлення демократичного устрою в Україні, в умовах громадянської війни не змогла реалізувати ці свої наміри. Але ідея широкого самоврядування відроджується в УНР наприкінці 1920 року, коли з'являються офіційні проекти нової Конституції УНР, де пропонувалася система громад, волостей, повітів і «вищих над ними одиниць самоврядування», вводилося розмежування (починаючи з рівня повітів) компетенції «урядових чиновників» і «чиновників самоврядування».[7]

Теоретики Радянської України  від самого початку розвивали  думку, що Ради повинні поєднувати в  собі функції місцевих органів державної  влади і функції місцевого  самоврядування. В період Громадянської  війни Ради працювали виключно як органи пролетарської диктатури. Сподівання, що після війни Ради стануть органами місцевого самоврядування, не справдилися. Ще в 1925 р. у 40 % міст і селищ міського типу Ради взагалі не були створені. А існуючий варіант мав вигляд секцій при міськвиконкомах. Отже, через відсутність самостійності, перш за все матеріально-фінансової бази, Ради та їх виконкоми залишалися ланками централізованого апарату управління і не могли виконувати функції місцевого самоврядування. Фактичне відродження місцевого самоврядування в Україні, у широкому розумінні цього слова, почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 р. Звичайно, після цих виборів місцеві ради по всій Україні залишилися за своїм складом комуністичними (більшість депутатського корпусу були членами КПУ), проте в багатьох містах та у деяких регіонах місцеві ради або вже не були комуністичними, або мали у своєму складі чисельні демократичні депутатські групи. Новообрані місцеві ради хотіли позбутись, як партійного, так і державного патронажу над своєю діяльністю у сфері забезпечення потреб місцевого населення. До 1990 року головну роль в організації та діяльності органів влади в Україні відігравала Комуністична партія. На кожному рівні адміністративно-територіального устрою існувала відповідна партійна структура: обком, райком, міськком, а всі керівники рад чи виконкомів обов'язково належали до правлячої партії.

Фактичне відродження  місцевого самоврядування в Україні, у широкому розумінні цього слова, почалося після обрання депутатів  Верховної Ради Української РСР  та місцевих Рад народних депутатів  у березні 1990 р. Звичайно, після цих виборів місцеві ради по всій Україні залишилися за своїм складом комуністичними (більшість депутатського корпусу були членами КПУ), проте в багатьох містах та у деяких регіонах місцеві ради або вже не були комуністичними, або мали у своєму складі чисельні демократичні депутатські групи. Новообрані місцеві ради хотіли позбутись, як партійного, так і державного патронажу над своєю діяльністю у сфері забезпечення потреб місцевого населення.

До 1990 року головну роль в організації та діяльності органів  влади в Україні відігравала  Комуністична партія. На кожному рівні  адміністративно-територіального устрою існувала відповідна партійна структура: обком, райком, міськком, а всі керівники  рад чи виконкомів обов'язково належали до правлячої партії.[7]

Від грудня 1990 р. до 1992 р. в Україні діяла перша редакція Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». Декларація про державний суверенітет України, прийнята 16 липня 1990 року, проголосила, що влада в Україні має будуватися за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову. Проте реальний розподіл влади почався із введенням в Україні поста Президента. Після виборів Президента 1 грудня 1991 р. почалося внесення змін і доповнень до Конституції і відповідна корекція українського законодавства. Саме на початку 1992 року, у лютому-березні, були прийняті два нових закони «Про представника Президента України» та «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». Нова редакція Закону про місцеве самоврядування була ухвалена 26 березня 1992 року. У ній було враховано передання частини повноважень від обласних та районних рад представникам Президента. Головним тут було те, що на районному і обласному рівні Ради народних депутатів позбавлялися власних виконавчих органів і мали характер виключно представницьких органів. Лише на рівні населених пунктів функціонувало реальне самоврядування. Оскільки ще перша редакція закону «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування» ліквідувала так звану «радянську матрьошку», а саме підпорядкування рад одна одній по вертикалі, то введення інституту представників Президента мало остаточно ліквідувати радянську модель влади і створити систему влади, у якій поєднується принцип забезпечення в регіонах державного управління через місцеві державні адміністрації з широкою самодіяльністю громадян у населених пунктах через органи самоврядування з досить широкими повноваженнями. Але основним недоліком такої структури влади стало те, що представники Президента в областях і районах фактично не мали виходу на Кабінет Міністрів, вплив Уряду на їх призначення та управління діяльністю був надто слабкий, а адміністрація Президента не могла забезпечити тісної взаємодії між місцевими державними адміністраціями та урядом. Структура влади в Україні змінилась за новою Конституцією України, прийнятою українським парламентом 28 червня 1996 р. Після виборів у березні 1998 року у Верховній Раді здійснена перебудова, пов'язана з парламентською політичною кризою. В результаті, після тривалих переговорів і узгоджень позицій на початку 2000 р. була сформована депутатська більшість, що, в свою чергу, призвело до реорганізації комітетів та заміни значної частини їх керівників. Аналізуючи текст нової Конституції в частині відповідності її правових норм потребам місцевого самоврядування, на сьогодення і на перспективу можна зробити висновок, що розробники проекту не дуже переймалися проблемами самоврядування, а лобіювати інтереси суб'єктів самоврядування у Верховній Раді було нікому. Конституція практично повністю заблокувала можливість реформування адміністративно-територіального устрою, а деякі норми, наприклад, про бюджетну систему (ст. 95) чи про обласні та районні ради (ч. 4 ст. 140) настільки двозначні, що навряд чи хто може впевнено сказати, чи можуть органи самоврядування мати власні бюджети і що, згідно з Конституцією, мають формувати районні та обласні ради. Як уже наголошувалося, розділ про місцеве самоврядування в кожному із проектів Конституції був чи не найслабшим, у тому числі і в проекті узгоджувальної комісії. Тому щодо удосконалення цього розділу було подано багато пропозицій з боку науковців, асоціацій органів самоврядування. Особливо активними тут були Асоціація міст України та Асоціація народних депутатів України попередніх скликань Верховної Ради. Проте практично жодна з цих пропозицій не була сприйнята узгоджувальною Комісією і не знайшла відображення у Конституції. [11]

21 травня 1997 року був прийнятий новий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні». Цей закон, відповідно до Конституції України, визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. [7]

В Україні зі здобуттям  незалежності діють такі правові  основи місцевого самоврядування:

• Міжнародного значення: Європейська Хартія місцевого самоврядування (Рада Європи, 15 жовтня 1985 р.); Всесвітня декларація місцевого самоврядування (1985 р.); Європейська декларація прав міст (Постійна конференція місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи, 18 березня 1992 р.); Хартія конгресу місцевих і регіональних влад Європи (ухвалена Комітетом міністрів 14 січня 1994 р. на 506 зборах заступників міністрів); Європейська Хартія міст (Страсбург, 17-19 березня 1992 р.);
• Національне законодавство про місцеве самоврядування: Конституція України (прийнята на п‘ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., розділ 10: Місцеве самоврядування); Конституція Автономної Республіки Крим (прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р., розділ 4. Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим); Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зі змінами); Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (від 14 січня 1998 р.); Закон України «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів» (від 4 лютого 1994 р.); Закон України «Про передачу, об‘єктів права державної та комунальної власності» (від 3 березня 1998 р.); Хартія Українських міст (прийнята Загальними зборами Асоціації міст України 26 червня 1997 р., м. Київ); Закон України «Про Всеукраїнський та місцеві референдуми» (від 3 липня 1991 р.); Закон України «Про столицю України — місто герой Київ» (від 15 січня 1999 р.); Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (зі змінами).

3. Світовий досвід  формування та реалізації державної  регіональної політики

Європейський вибір України  зумовлює новий підхід до формування цілей, пріоритетів та механізмів реалізації регіональної політики та регіонального розвитку. Саме повернення до історії регіональної політики, очевидно, є корисним для України, розгляд та аналіз якої дозволять використати досвід провідних країн та уникнути помилок при побудові власної моделі регіонального розвитку.

З метою  повнішого розуміння загальної  еволюції змін і форм регіональної політики, короткий поетапний екскурс  регіональної політики в країнах  з розвиненою ринковою економікою дозволить  здійснити відповідний аналіз процесу  розвитку регіональної політики в окремих  країнах, які були першими у створенні  й формуванні моделей регіонального розвитку і стали прикладом для інших країн, зокрема України. [6]

Сучасна історія регіональної політики започаткована у 20-х роках минулого сторіччя, але у практичній реалізації сягає прадавніх часів. Ще в античній Греції, Римській імперії та країнах Стародавнього Сходу в управлінських колах замислювалися над впровадженням регіональної політики (у своєму розумінні). Від стану регіональної політики залежали тривалість і стабільність управління на підвладних територій, зокрема насильницьки завойованих і поневолених. Значну роль у системі управління великою територією на цьому етапі розвитку країн набула реалізація такої політики, яка б сприяла наповненню казни за рахунок збирання данини та дозволяла тримати підвладні території у покорі.

Становлення регіональної політики як науки відбулося на початку XX сторіччя, коли було прийнято перші програми допомоги окремим старопромисловим та слаборозвиненим територіям, необхідність реалізації яких визначалася наслідками кризи 1929-1933 рр. На той час регіональні заходи були широко розгорнуті тільки у двох країнах - Великобританії та США, де занепад виробництва торкнувся сфер зосередження традиційних галузей та слаборозвинені аграрні райони. [1]

До та післявоєнний періоди розвитку регіональної політики можна охарактеризувати як період розповсюдження практики застосування регіональних заходів на інші країни, оскільки нова економічна криза призвела до спаду виробництва у традиційних галузях промисловості та загостренню соціально-економічних відносин в деяких регіонах світу, особливо у Франції, Бельгії, ФРН, США, Великобританії. У цей період регіони стають об'єктом уваги, з одного боку, в контексті структурної державної політики як способу відродження та стабілізації національної економіки шляхом концентрації та спрямування економічних ресурсів на формування чи оновлення певних господарських галузей; з другого - соціальної політики як чинника збереження політичної стабільності суспільства, національної єдності, громадянської злагоди, шляхом вирівнювання та поліпшення умов життя населення в різних територіально-адміністративних утвореннях.

Період 1960 - початок 1970 років характеризується становленням регіональної політики, тобто формуванням цілісної системи регіональної політики країн Заходу. Розширюється проблематика державного регулювання на регіональному рівні, яка охоплює питання не тільки перебудови господарського комплексу, зниження рівня безробіття, але й забезпечення оптимального використання інноваційних факторів зростання, комплексного соціально-економічного розвитку, демографічних, екологічних та рекреаційних аспектів, відтворення природних ресурсів тощо. Відбулося затвердження системи регіонального програмування, удосконалення інструментарію регіональної політики. Поряд з історично первісним напрямом регіональної політики, пов'язаним з розвитком проблемних регіонів, застосовуються заходи щодо розвантаження найбільших міських агломерацій. Збільшення асигнувань на розробку та реалізацію регіональних програм стало можливим завдяки стійкості темпів економічного зростання.

З 1975 р. починається новий етап розвитку регіональної політики. Першочерговим завданням державної політики на регіональному рівні у цей період стає не просто вирішення проблем окремих регіонів, але й забезпечення скоординованого зближення рівнів їх розвитку, оптимальне й ефективне використання внутрішнього економічного потенціалу в кожному окремому випадку. Тобто об'єктом регіональної політики стають не розрізнені регіони, а їх сукупність як структурних елементів національного господарства, з врахуванням стану і можливостей їхнього розвитку.[1]

Підписання  Маастрихтської Угоди надало потужного  поштовху проведенню нової наднаціональної політики з регулювання регіонального розвитку в рамках ЄС. Одночасно активізується діяльність місцевих органів влади, спрямована на реалізацію специфічних цілей розвитку місцевих співтовариств. Прикладом цього може бути прийняття Євросоюзом у 1990 р. Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Цей етап розвитку регіональної політики відбувався на тлі нової економічної кризи, що охопила країни Заходу після 1974 р. Внаслідок ослаблення інвестиційної діяльності скоротився склад інструментарію регіональної політики, що, однак, не змогло зупинити процес розвитку системи регіонального програмування і призвело до підписання зазначеної угоди та формування наддержавних органів регулювання регіональним розвитком. [9]

Основною  метою проведення ретельного аналізу  найцікавіших аспектів практичного  вирішення регіональних проблем  у деяких країнах, які мають багатий  досвід у цій галузі, є не лише детальний аналіз регіональної політики окремо взятої країни, а дослідження  тих її особливостей, які можуть стати основою узагальнення досвіду та втілення пропозицій щодо розвитку регіональної політики як світового масштабу розвитку країн в цілому.

Отже, неабиякий вплив світових тенденцій глобалізації та інтеграції на регіони призводить до виникнення нерівномірностей у їхньому розвитку, тому головною метою регіональної політики є і залишається створення таких умов, які б дозволяли регіонам реалізовувати їх наявний потенціал, максимально збільшувати їхній внесок у програми розвитку економіки країн з метою загального підвищення добробуту населення. Зміни геополітичних та геоекономічних обставин призводять до пристосування регіонів до існування у новому середовищі, де кожна країна (і навіть ЄС у цілому) використовує найрізноманітніші методи та заходи для реалізації поставленої мети, і хоча з кожним роком цілі та завдання регіональної політики змінюються відповідно до нових тенденцій світового економічного розвитку та процесів міжнародної глобалізації й інтеграції, незмінною залишається головна мета регіональної політики - сталий розвиток та підвищення конкурентоспроможності регіонів як на світовому, так і національних рівнях. [1]