Создание свободных экономических зон в России

    В-третьих, все  претенденты  на  создание  СЭЗ стремятся взять под свою юрисдикцию как можно больше территории,  не понимая,  что чем ее больше, тем хуже для предпринимательского успеха зоны. Ведь, по зарубежному опыту,  для нормального обустройства 1 квадратного километра экспортопроизводящей зоны требуются вложения порядка 40-45 млн.  долларов США,  таможенно-торговой - 10-15 [29].  Где возьмет эти средства администрация, например, Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории -  432  тыс.кв.км,  или Алтайский край - 262 тыс.кв.км?  (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн.  кв.км,  или 7%  территории России.)

    Вот почему  большая часть действующих  в мире СЭЗ ограничена пределами  предприятия,  нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае - небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений  на  обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

    В практике развития российских СЭЗ есть и другие проблемы, как общие (например,  отсталость инфраструктуры),  так и частные, но эти три  рассмотренные - неурегулированность нормативно-правовой базы, отсутствие четко сформулированных целей и противоречия между  сиюминутными  интересами  отдельных регионов и перспективами развития Федерации в целом и недостаток (и на федеральном,  и на региональном  уровне)  средств на обустройство создаваемой зоны - являются, по моему мнению,  основными факторами, тормозящими эффективную работу существующих и создание новых СЭЗ.

    В результате, как отмечено в [28,29], в настоящее время из 18 формально учрежденных в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками,  можно назвать "работающими" лишь две зоны - в Калининградской области и Находке. Да и то не как экспортопроизводящие, ради чего, собственно,  они и создавались, а, в основном, как экспортовывозящие,  т.е. используемые российским и иностранным капиталом для вывоза из России стратегических товаров и сырья.

    Некоторые характеристики,  преимущества  и  проблемы указанных зон приведены  в следующем разделе. 

    III. Анализ правовых основ функционирования свободных экономических зон в Российской Федерации 

    3.1. Анализ необходимости  создания СЭЗ в  России 

    Федеральный закон о СЭЗ в Государственной  Думе обсуждается уже  более 5 лет. Первый вариант закона был принят Государственной Думой в апреле 1997 г. Он был одобрен и Советом Федерации, но Президент Б.Н. Ельцин наложил на него вето. Затем в течение года законопроект дорабатывался специальной комиссией Совета Федерации, возглавляемой С. Дудником. 1 декабря 1999 г. законопроект во второй раз был принят в третьем чтении. Однако в очередной раз в июле 2000 г. он был отклонен Президентом В.В. Путиным. Немаловажную роль в торможении процессов развития СЭЗ играет и позиция некоторых членов Правительства РФ. Вице-премьер В. Христенко своим жестким высказыванием – «Пора положить конец внутренним оффшорным зонам, деятельность которых приводит к чрезвычайно большим потерям для федерального бюджета», – фактически ставит крест на развитии российских СЭЗ в ближайшей перспективе.

    Таким образом, Россия на федеральном уровне пока не определила отношения к свободным экономическим зонам. В результате этого деятельность по формированию и развитию большинства СЭЗ затормозилась.

    Только  в Калининградской области и  Находке в течение ряда лет  наблюдалась определенная деятельность, направленная на развитие и функционирование СЭЗ. В 1998 г. практически функционировала лишь Особая экономическая зона в Калининградской области, но, по словам бывшего первого вице-мэра Калининграда Ю. Беденко, существует немало факторов, сдерживающих привлечение инвестиций в регион. В частности, дисбаланс между предоставлением льгот по внутренним и внешним налогам делает более выгодным ввоз товаров, чем их производство в регионе. СЭЗ в г. Находка Приморского края, несмотря на достаточно солидные денежные вливания из государственного бюджета, практически умерла [60,c.44]. В результате этого идеи создания СЭЗ в России оказались во многом дискредитированы.

    На  фоне этого власти ряда регионов активно  искали пути стабилизации и подъема экономики на своих территориях. В 1993-1994 гг. этот поиск привел к идее создания так называемых «точек экономического роста». Она заключалась в создании локальных зон экономического развития, включающих территории повышенного социально-экономического значения, в которых можно было ожидать активизацию деловой активности предприятий и организаций, рост занятости населения, увеличение поступления финансовых средств в бюджет. Экономической мотивацией для привлечения инвестиций и предпринимателей в эти локальные зоны должно было стать льготное налогообложение хозяйственной деятельности резидентов зон в пределах финансовых сумм, зачисляемых в региональный бюджет.

    Первые  попытки создания точечных зон экономического развития (субзоны социально-экономического развития, в дальнейшем – зоны экономического развития) начали предприниматься в Санкт-Петербурге в 1992 г. (Распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 18.02.92 г. № 191-р «О создании на территории Санкт-Петербурга свободных торговых-таможенных зон и иных субзон»), первая «субзона» была образована в 1993 г. (Решение малого Совета Санкт-Петербургского горсовета от 16.05.93 г. № 223 «О создании свободной таможенной зоны «Канонерская»), в настоящее время создано более 10 таких зон, их деятельность регламентируется Законом г. Санкт-Петербурга от 8.05.96 г. № 52-17 «О зоне экономического развития в Санкт-Петербурге».

   По  примеру Санкт-Петербурга шаги по формированию благоприятных условий для создания точек экономического роста были предприняты в Калининградской  области (Закон Калининградской области от 9.10.97 г. №11-47 «О локальных свободных экономических зонах в Калининградской области»), Нижегородской области (Распоряжение Администрации Нижегородской области от 30.10.97 г. № 1609-р «О порядке разработки программы развития свободных экономических зон в Нижегородской области»), в Республике Татарстан (Закон Республики Татарстан от 22.04.98 г. № 1569 «О свободной экономической зоне «Алабуга») и др.

    С 1994 г. льготами по местным налогам  начала привлекать инвесторов Калмыкия. Затем ее примеру последовала Ингушетия (в настоящее время этот оффшор ликвидирован), а в 1997 г. было создано оффшорное «Золотое кольцо» в Угличе. Чуть позже оффшоры появились в Туве, Смоленске, Эвенкии. На сегодня законодательные акты, позволяющие при желании объявить регионы оффшорами, приняты в Ульяновской области, Якутии, Бурятии, Курске, Башкирии, Подмосковье [45,c.202].

    В 1996 г. на путь создания таких экономических  зон вступила Москва, образовав с  целью повышения эффективности  проведения реконструкции и реставрации зданий и сооружений, эксплуатации территории исторически сложившегося ядра города территориальную единицу с особым статусом (ТЕОС) «Китай-город» (Распоряжение мэра Москвы от 10.04.96 г. № 193-рм «О создании территориальной единицы с особым статусом в Центральном административном округе Москвы»). В 1997 г. была образована территориально-промышленная зона на базе предприятий электронной промышленности города Зеленограда (Особая зона) (Постановление Московской городской думы от 3.12.97 г. № 88 «О создании территориально-промышленной зоны с особым статусом на базе предприятий электронной промышленности города Зеленограда (Особой зоны)»). Положительный опыт деятельности ТЕОС «Китай-город» и Особой зоны Зеленограда дал основания для организации аналогичных им образований – ТЕОС «Шереметевский» (Постановление Правительства Москвы от 9.05.98 г. № 445 «Об образовании в Северо-Восточном административном округе территориальной единицы с особым статусом с включением в ее границы Всероссийского выставочного центра и дальнейшем развитии выставочного центра»), «Москва-Сити» (Закон города Москвы от 12.06.00 г. № 25 «О статусе территориальной единицы с особым статусом «Юго-Западный научно-производственный центр»). Деятельность ТЕОС регламентируется Законом города Москвы (Закон города Москвы от 10.03.99 г. №13 «О территориальных единицах с особым статусом в городе Москве»). В ближайшие три года московское правительство планирует создать еще несколько таких образований. Возможные варианты для базовых предприятий уже есть: Тушинский машиностроительный завод, НПО «Молния» и институт им. Курчатова [61,c.30].

    Локальные зоны, представляющие собой своего рода мини-СЭЗ, не могут без помощи федеральных органов в полной мере решить такие глобальные проблемы, как привлечение крупных иностранных инвестиций, ускоренное развитие определенных отраслей промышленности и т.п., тем не менее, несомненно, могут внести существенный вклад в дело возрождения и развития экономики субъектов Российской Федерации.

    Однако  с 1 января 2001 г., в связи с вступлением в действие второй части налогового кодекса России, возможности субъектов Российской Федерации по введению льготного налогообложения в локальных зонах существенно уменьшаются. Этим в очередной раз тормозится процесс создания и развития СЭЗ.

    В связи с этим возникает вопрос: «А нужны ли России СЭЗ?»

    В настоящее время экономика России находится в состоянии стагфляции – стагнация производства сопровождается скрытой безработицей и высоким  уровнем инфляции. Поэтому приоритетной задачей на ближайшую перспективу является создание условий, обеспечивающих экономический рост.

    Согласно  экономической теории изменение  совокупного продукта может быть достигнуто за счет:

    – изменения цен на энергоносители;

    – изменения производительности труда;

    – использования правовых факторов (изменения  налоговой политики и др.).

    Что касается первых двух факторов, то их применение вряд ли возможно – снижение цен  на энергоносители неминуемо приведет к снижению объема их производства и катастрофическому снижению поступлений в бюджет, а о существенном повышении производительности труда при существующем уровне отечественной технологии и состоянии оборудования не может быть речи. Таким образом, наиболее реальным способом вывода экономики России из кризиса является грамотное использование налоговой политики.

    В 70-х годах 20 в. эффективное использование  рычагов налоговой политики было продемонстрировано в США – путем  существенного снижения уровня налогообложения  удалось подавить стагфляционные процессы, возникшие в результате повышения мировых цен на нефть. Возникает естественный вопрос – может ли такой механизм быть использован при лечении российской экономики?

    Рассмотрим  кривую Лаффера – зависимость  налоговых поступлений в государственный  бюджет R от величины процентной ставки налогов r (рис. 2).

    Рис.2.Кривая Лаффера. [67, стр. 5]

    Согласно  оценкам экспертов в настоящее  время около 40% ВНП России находится  в «теневой экономике». Это означает, что российская экономика находится  на кривой Лаффера, как минимум, в точке A, однако, учитывая стагнационное состояние предприятий, не участвующих в «теневой экономике», – гораздо правее, т.е. в точке B. Таким образом, если уменьшить существующий уровень налогообложения (r₂) до r_max, поступления в бюджет России могут увеличиться более чем в 2 раза.

    Однако  единовременное снижение уровня налогообложения  в первый момент приведет к значительному  уменьшению поступлений в бюджет (рис. 3,  кривая 1), см.формулу № 1:

Формула 1. Расчет изменения поступления  денежных средств в бюджет в зависимости  от единовременного снижения уровня налогообложения [67, стр.5]

    Учитывая  инерционность экономики, можно  с уверенностью утверждать, что такое  уменьшение поступлений в  бюджет неминуемо приведет к углублению кризиса.

    Рис.3 Динамика объема поступающих налогов  в государственный бюджет после  снижения ставки налогообложения. [67, стр.6]

    На  первый взгляд, избежать этого можно  путем постепенного (поэтапного) снижения уровня налогообложения. Однако анализ последствий таких мер показывает их ошибочность – в случае незначительного снижения уровня налогообложения уменьшение поступлений в бюджет будет небольшим, но в то же время будет небольшим и эффект от него. Это объясняется тем, что при незначительном снижении уровня налогообложения уменьшение объема «теневой экономики» не произойдет, а время t₂, через которое объем поступлений в бюджет восстановится, ввиду незначительного снижения налогового бремени будет значительно больше, чем t₁ (рис. 3, кривая 2).

    Более эффективным путем решения указанной  проблемы представляется снижение уровня налогообложения от r₂ до r_max поэтапно для отдельных групп предприятий (одной или различных отраслей), при этом на каждом из этапов выбор предприятий должен осуществляться по принципу наибольшей эффективности (а в ряде случаев и по принципу социальной значимости).

    В этом случае длительность периода, в  течение которого объем поступлений  в бюджет восстановится, будет значительно  меньше, чем t₁, ввиду того, что поддерживаются эффективно работающие предприятия, при этом длительность этих периодов будет постоянно уменьшаться за счет оживления деятельности предприятий, получивших поддержку ранее(рис. 4). Применение такой стратегии позволяет не только максимально уменьшить потери бюджета в процессе реформирования системы налогообложения, но и добиться более раннего достижения высокого объема поступлений средств в бюджет за счет стимулирования высокоэффективных производств и исключения поддержки заведомо убыточных предприятий – потенциальных банкротов.