Региональная политика выравнивания

В чрезвычайных обстоятельствах регионам может предоставляться специальная помощь. Она осуществляется с целью достижения краткосрочных результатов и объективно носит гуманитарный характер, преследуя в первую очередь социальные цели. Ее природа не предполагает решения задач регионального выравнивания.

В отличие от такой помощи федеральная поддержка, в которой инвестиционная составляющая играет все большую роль, преследует цели ослабления региональных диспропорций, достижения долгосрочных устойчивых социально-экономических результатов. Государство должно помогать слабым регионам и опираться на сильные, поддерживая территории, обеспечивающие собственное развитие, формирующие условия и стимулы для постепенного перехода от пассивного использования финансовой помощи к созданию конкурентоспособных производств, пополняющих доходную базу территорий.

Нашей концепцией предусматривается два способа оказания федеральной поддержки. В первом случае центр выделяет средства субъекту РФ, во втором - непосредственно локальным объектам и местным органам власти при соблюдении известных согласительных процедур.

При выделении средств регионам следует руководствоваться параметрами их социально-экономической эффективности, в том числе в масштабах региона и Федерации в целом. Приоритет нужно отдавать тем направлениям, которые обеспечивают наибольший охват населения, снижение текущих расходов в местных бюджетах, расширение доходной базы региона и Федерации. Основными инструментами решения названных задач должны стать Фонд регионального развития и Федеральный фонд поддержки регионов. При этом Фонд регионального развития целесообразно разбить на несколько фондов в соответствии с важнейшими целями и приоритетами региональной политики. В частности, можно выделить интеграционный фонд, главной функцией которого должна стать поддержка инфраструктурных и межрегиональных проектов, имеющих общефедеральное значение.

Федеральная поддержка предоставляется только при наличии договора-контракта между центром и субъектом РФ, в котором оговариваются условия ее оказания и взаимные обязательства сторон. Основная идея такого договора - увязать предоставление федеральной поддержки с улучшением экономического (социального) положения в регионе, в частности, расширением в перспективе налогового потенциала субъекта РФ. В соответствии с данной схемой федеральная поддержка будет напоминать по своим условиям предоставление кредитов международными финансовыми институтами, в частности, МБРР и МВФ.

Примером подобного кредитования может служить Проект поддержки региональной социальной инфраструктуры, который реализуется на средства займа МБРР и средства регионов. Вклад регионов достигает 30% общей суммы проекта. Поскольку проект задумывался как пилотный, он осуществляется в двух областях - Ростовской и Новосибирской и включает четыре компонента: образование, здравоохранение, водоснабжение и канализацию, управление расходами в бюджетной сфере. Проектом предусматриваются главным образом реконструкция и модернизация объектов социальной инфраструктуры. Однако важнейшим условием их отбора и восстановления было достижение максимального социального и экономического эффектов за счет использования новых технологий строительства, обеспечения большей экономичности эксплуатации зданий и сооружений, повышения комфортности, снижения загрязнения окружающей среды и повышения уровня очистки стоков, совершенствования управления бюджетными расходами в социальной сфере. Так, после реконструкции канализационно-насосной станции в г. Таганроге Ростовской области, которая перекачивает до 70% городских сточных вод, был полностью прекращен сброс неочищенных стоков в Азовское море. Использование в рамках проекта тендерных технологий при отборе подрядчиков и фирм, поставляющих оборудование, позволяет экономить средства местных бюджетов и за счет этого ремонтировать больше объектов с лучшим качеством.

Опыт регионального выравнивания

Предлагаемая концепция новой политики регионального выравнивания хорошо согласуется с европейским и прежде всего германским опытом. Известна приверженность политиков, законодателей, общественных деятелей ФРГ идеям социальной справедливости. Применительно к рассматриваемой теме важно законодательное представление о характере современного социального федеративного государства: идеал социального государства, который должен осуществляться на практике, состоит в унификации условий жизни на территории федерации. Для реализации этого представления созданы весьма тонкие инструменты первичного (вертикального) и вторичного (горизонтального) распределения и перераспределения финансовых ресурсов между землями и общинами.

Вместе с тем ясно дается понять: федеральная поддержка не является общегерманским "собесом" и в первую очередь выступает инструментом развития. Назовем основные принципы этой политики:

- согласно фундаментальному принципу взаимной поддержки и солидарной ответственности, земли, несмотря на их самостоятельность и финансовую независимость, прямо или косвенно обязаны оказывать помощь другим, более слабым в финансовом отношении землям;

- выравнивание финансовых потенциалов земель не должно вести ни к значительному ослаблению потенциалов тех из них, на которые возложены обязанности по выплате средств, ни к нивелированию финансового положения земель в целом;

- финансовая поддержка должна только дополнять собственные усилия земель, но ни в коем случае не быть премией за ее недостаточное финансовое обеспечение по собственной вине;

- предоставление финансовой поддержки не должно ослаблять стремление земельных органов власти к проявлению инициативы и росту производства;

- федеральный конституционный суд оценил долголетнюю практику предоставления субсидий одной и той же земле как антиконституционную4.

Вложения огромных финансовых ресурсов (около 1 трлн. немецких марок за 10 лет) в новые земли после исторического объединения Германии привели к впечатляющим результатам особенно в социальной сфере. По многим важнейшим параметрам отчетливо заметна тенденция к региональной гармонизации, подтягиванию уровня жизни в восточных землях к западногерманским стандартам. Наиболее ярко это проявляется в обеспеченности населения легковыми автомобилями, уровне заработной платы и др.

Вместе с тем тенденция к замедлению темпов экономического роста в ФРГ и как следствие уменьшение возможностей перераспределения ресурсов в восточные земли, недостаточный рост их экономического потенциала, инициированная богатыми землями острая дискуссия о пределах территориального перераспределения привели к тому, что процесс выравнивания социальных показателей в последние годы стал постепенно затухать. По-видимому, потенциал ослабления региональных социальных диспропорций, подъем уровня жизни населения на востоке, основанный на перераспределении финансовых ресурсов, в значительной степени исчерпан. В дальнейшем рост благосостояния в новых землях, как это и вытекает из приведенных выше принципов, будет во все большей мере определяться эффективностью развития их экономики5.

В новейшей российской истории также имеется опыт, подтверждающий справедливость и обоснованность предлагаемой нами концепции. Исследования, проведенные в рамках проекта ТАСИС "Региональная политика, направленная на ослабление региональной экономической, социальной и правовой асимметрии" и связанные с измерением региональной асимметрии в России в 90-е годы, дали следующие результаты6. Доминирующая тенденция регионального развития в этот период - возникновение так называемого асимметричного типа развития, характеризующегося усилением межрегиональной дифференциации. Прежде всего это относится к основным экономическим и большинству социальных параметров. Показатели региональной асимметрии в 1991-1997 гг. в целом увеличились приблизительно в 1,5-2,0 раза.

Одновременно ряду важных социальных показателей (обеспеченность населения жильем, телефонами, легковыми автомобилями, потребление некоторых продуктов питания) присущи симметричный и нейтральный типы развития, для которых характерны соответственно уменьшение межрегиональной дифференциации или сохранение ее на постоянном уровне. При этом в отличие от всех остальных показателей в рассматриваемом периоде наблюдается их рост в целом по России.

Итак, принципиальное значение для выработки политики регионального выравнивания имеют следующие обстоятельства:

- углубление региональной дифференциации сопровождается падением (ухудшением) показателей;

- сближение региональных показателей или межрегиональная стабилизация осуществляются одновременно с их ростом (улучшением).

Нормативный подход к задачам регионального выравнивания

Новые подходы к совершенствованию механизмов федеральной поддержки регионов связаны с принятием Концепции реформирования межбюджетных отношений на 1999-2001 гг. 7. Важнейшим ее достоинством является то, что новые механизмы федеральной поддержки в значительной степени ослабляют незаинтересованность региональных властей в укреплении доходной базы и снижении расходов благодаря ориентации не на фактически произведенные расходы, а на показатели налогового потенциала. Наряду с выравниванием душевых бюджетных доходов предполагается использование программно-целевого метода оказания финансовой помощи регионам. Приоритет будет отдаваться экономически эффективным проектам и программам, обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциалов дотационных регионов. Отбор проектов и программ для кредитования производится в соответствии с Концепцией на конкурсной основе.

Разработчики рассматриваемой концепции привержены использованию нормативного метода, что подтверждается материалами конференции, организованной Минэкономики России8. По мнению организаторов конференции, сложившаяся "ситуация, при которой региональные власти не заинтересованы в укреплении доходной базы и снижении расходов, ... заметно изменится при переходе на финансирование в соответствии с нормативно определенными расходными полномочиями и объективно сложившейся доходной базой"9. "…Финансовое обеспечение прав граждан Российской Федерации в пределах федеральных стандартов осуществляется через целевые бюджетные фонды различных уровней" по следующей схеме: "Рассчитываются нормативные расходы соответствующего бюджетного фонда, прогнозируются его доходы, а разница покрывается из вышестоящего бюджетного фонда. В случае недостаточности средств бюджетной системы для обеспечения принятых стандартов одновременно с утверждением соответствующего бюджета вносятся такие коррективы в стандарт, которые гарантированно позволят его исполнить на территории всех субъектов Российской Федерации"10.

В этой связи необходимо отметить следующее. Во-первых, в ходе подготовки социальных федеральных стандартов нельзя исключить политического и иного давления. Во-вторых, попытка жестко регламентировать предоставление конституционно установленных гарантий без учета региональных реалий может привести к серьезным проблемам. Например, "установление жесткого стандарта общего образования в качестве правового последствия повлечет за собой лишение аттестата об образовании всех учащихся, которым были оказаны образовательные услуги ниже установленного стандарта"11. В-третьих, явная привязка минимальных социальных стандартов к возможностям бюджетной системы, их регулярная корректировка во многом выхолащивают смысл их разработки.

В современном западном понимании, бюджет - это совокупность программ реформирования социальных отраслей и снижения их издержек, а также экономического развития территорий. В отечественной практике бюджетное планирование часто сводится к обеспечению финансовыми средствами различных сфер деятельности и прежде всего организаций социальной сферы в соответствии с установленными социальными стандартами и финансовыми нормативами.

Типичный упрек в адрес органов, ответственных за разработку методологии бюджета, состоит в том, что нельзя подготовить "хороший" бюджет в отсутствие "хорошей" нормативной базы. Такое понимание бюджетного процесса приводит к тому, что бюджет рассматривается не в качестве активного инструмента влияния и регулирования экономических и социальных процессов, а как "пассивная" схема распределения средств под заранее заданные нормы финансовых расходов. Это обусловливает: инерционность в системе распределения финансовых ресурсов; стойкую мотивацию к консервации уровней расходов или даже их росту; тенденцию к увеличению затрат ресурсов и снижению объемов реально предоставляемых услуг.

Сегодня на первый план выходит задача освоения наиболее эффективных методов финансового управления на областном и муниципальном уровнях, главные из которых, безусловно, - методы управления бюджетным процессом. Они должны предусматривать построение динамичной, постоянно обновляемой системы финансового планирования, позволяющей оптимизировать бюджетный процесс в целом с учетом новых обстоятельств, технологий и задач регионального развития. При этом важно стремиться к тому, чтобы принимаемые органами власти стратегические решения в сфере финансового управления пользовались широкой поддержкой налогоплательщиков и получателей финансовых услуг.

Бюджетный процесс - не просто упражнение в балансировании доходов и расходов на один год. Он представляет собой долговременный план финансирования работ, выделения ресурсов исходя из намеченных целей. Эффективный бюджетный процесс не может быть ограничен рамками традиционной концепции контроля за расходами по каждой статье в отдельности. Он должен допускать определенную гибкость в работе управленцев. В результате повысится эффективность программ развития в целом.