Институциональная коррупция

 Понятие ренты в экономической теории устоялось и предполагает получение дохода не только за непосредственное экономическое значение объекта - земли, имущества, но и за титул лица, претендующего на получение ренты. Академики получают вспомоществование только за то, что они академики. Чиновники получают жалование за службу, а также за выслугу лет, чин, звание. Здесь разделены собственность и доход таким образом, что отсутствие собственности и капитала не препятствует получению дохода от обладания титулом. Эти правила ренты не запрещаются и не порицаются обществом, поскольку чин, звание, опыт презюмируются как подтверждения общественно полезной деятельности (некапитальная рента).

Насколько правомерно использование понятия ренты, применяемого для научного описания экономических  некриминальных отношений для исследования коррупции?

Действительно, коррупция  выглядит как эксцесс или отклонение от исполнения обязанностей и применения полномочий лицом. В сопоставлении с обычной, законной рентой видна «вывернутая наизнанку» действительность коррупции, в которой доход получают за то, что не подлежит вознаграждению или купле-продаже. Полномочия, исполняемые в силу закона и общественных потребностей, государственные услуги фактически приостанавливаются или применяются сугубо в связи с удовлетворением интересов лица, обладающего полномочиями, обязанного предоставлять государственные услуги. Понятие ренты в данном случае позволяет понять атомарное отношение «чиновник-полномочие», которое хотя и применяется по запросу клиента (контрагента), но носит образующий характер. Это отношение при некоторых условиях позволяет выстраивать практически любой сценарий для чиновника – от бескорыстного исполнения обязанностей, до циничной продажи бездействия. Имеет смысл рассмотреть мотивы чиновника.

Есть авторы, называющие коррупционную деятельность чиновничьим  оппортунизмом. Использование этого термина, едва ли оправданно, поскольку он фокусирует внимание на противопоставлении чиновником своего интереса общественному и закону. Между тем деятельностный подход показывает, что коррупция как отклонение существует только вне рамок институциональной коррупции, а в ее рамках – это норма. Коррупционер придерживается ряда правил, одно из которых – выглядеть эффективно действующим в формальной действительности, что накладывает на него обязанность по оппортунизму к оппортунизму. Оппортунизм выветривается в случае исполнения коррупционером его оплаченной взяткой функции. Парадокс – коррупционер не оппортунист для коррупционных действительности, отношений и деятельности, напротив энтузиаст доходной коррупционной деятельности, в т.ч. в форме бездействия. Т. образом, корыстный мотив чиновника сильнее оппортунизма, он и образует незаконную ренту и такую деятельность как рентостроительство, что моему мнению и составляет существо коррупции и ее природу.

В реальности спрос  на услуги чиновника имеет место  в случае прямого пересечения  деятельности субъектов с пресекательными, запретительными, заградительными, контролирующим и иными значимыми полномочиями лица, которые, по существу, представляют собой часть полномочий по управлению, надзору, контролю, расследованию и пр. Перекос в сторону полномочий запретительного свойства - сначала предмет мечтаний, затем цель усилий коррупционеров. Пересечение деятельности субъекта и полномочий чиновника должно быть таковым, чтобы в зависимость от полномочия или должностного положения попадали деятельность и/или статус лица и его действительный интерес. Такое пересечение также выстраивается заинтересованными чиновниками и их союзниками.

Введенное в широкий  оборот программами противодействия  коррупции понятие дискреционных  полномочий указывает еще на один непременный признак полномочий должностного лица, строящего ренту или использующего ее - полномочия должны быть в такой степени неопределенными, чтобы имелась возможность для широкого усмотрения при принятии решения. Существует зависимость между легальностью и широтой полномочий, усмотрения. Эта зависимость выражается в том, что решения принятые с использованием широких полномочий, выглядят правомернее. Дискреционные полномочия порождают деятельность по культивированию специальной практики применения закона, актов, полномочий. Практика может отклоняться от норм законодательства настолько, насколько действителен интерес лица, строящего ренту.

Из чего строится коррупционная рента? Полномочия лица формально признанные или одобренные законом или нормативными актами, как и сам факт существования должности целенаправленно трансформируются должностными лицами с целью извлечения дохода из самих полномочий и положения лица. «Строительным материалом» ренты оказываются закон, нормативный акт, компетенция, полномочия и избираемая практика их применения, все фактические властные полномочия и возможности. Полномочия преобразуются в сторону их все большей дискреционности, неопределенности, широты и обретения легальных возможностей для усмотрения. При этом должностных лиц должно быть все больше с целью делегирования деятельности и ответственности среди все большего круга лиц.

Максимально угодный  модус деятельности должностного лица состоит в охране с помощью  закона, подзаконных актов, полномочий его бездействия, которое не влечет наказания или порицания, но которое требует от клиента оплаты. Лицо (иерархия таких лиц), учреждающее ренту, осуществляет специальные действия по последовательной легализации такого модуса с помощью введения нового регламента, закона, иной легитимации такой практики, оформляя эту деятельность организационно. 

             3.Воспроизводство коррупции. Институциональная коррупция.

Учредив коррупционную  ренту, чиновник двигается в направлении  воспроизводства коррупции. Некоторые  стадии этой деятельности отмечены выше.

Первые из указанных стадий делают возможной новую стадию - учреждение квазисобственности чиновника на полномочия, который серьезно намерен продлевать и преобразовать их таким образом, чтобы установить продолжительный (многолетний) режим их использования, а затем закрепить эти полномочия за единомышленниками. Возможный рост чиновника по службе сопряжен теперь с рентостроительством, повторением стадий (процедур) деятельности чиновника на новом уровне, в котором полномочия осваиваются теперь уже группой в соответствии с масштабом деятельности.

К этому моменту  воспроизводство коррупции придает  ей институциональные свойства.

Принципиальные  отличия институциональной коррупции  от «неорганизованной», »неподчиненной», обычной коррупции состоят в том, что:

- появляются правила,  по которым осуществляется деятельность коррупционера, например, сочетание исполнения номинальной обязанности с извлечением дохода, правило круговой поруки, правило эффективности коррумпированной деятельности, правила подбора партнеров, правило нарушения только тех законов, которые требуется нарушить, правило подбора клиентов на фидуциарной (доверительной) основе и многое другое;

- появляется новая  организованность, чаще не совпадающая  с границами полномочий и процедурами  деятельности, поскольку потребность  взяткодателей состоит в получении конечного результата, что и вызывает к жизни эффективность чиновников, преодолевающих обычные процедуры, запреты и ограничения;

- появляется  коррупционная организованность  более широкая, чем институт (орган  управления, орган власти), поскольку продукт коррупционной деятельности потребляется за рамками института (органа), например, результатами конкурса на приобретение по госзакупке может воспользоваться только внешний экономический агент, предоставивший товар (продукт) отвечающий строгим 101 требованию конкурса, заранее известного только одному участнику;

- отчуждение  лица от должности и полномочий, лежащее в основе службы (государственной,  гражданской, муниципальной, военной  и др.) преодолевается институциональным характером коррупции и «квазисобственностью» на полномочия;

- коррупция  является органичной для вертикально  интегрированных институтов, она  туда легко и повсеместно размещается,  в особенности в вертикали  государственного и муниципального управления, поскольку опосредует неизбежные трансакционные издержки, в результате не остается ни одного звена, не пораженного коррупцией;

- возникает  масштаб коррупции до уровня  территории, либо отрасли (ее части), либо направления деятельности, включающей процедуры или циклы, – любой из таких масштабов, который предполагает обозримые границы коррупционной деятельности, либо сближение с масштабами официального института;

- возникает  соглашение о существовании нового  масштаба коррупции в обмен  на выполнение некой функции/деятельности (охрана общественного порядка, собираемость налогов), в обмен на получение вышестоящей инстанцией доли коррупционного выгоды (дохода). Под выгодой понимается также прекращение деятельности по управлению откупленной организованностью. Это явление называют откупом по аналогии с системой феодальных отношений.

Поэтому данное представление о коррупционной деятельности заставляет пересматривать самые широкие из существующих понятий коррупции, например, предложенное Рабочей группой (междисциплинарной) Совета Европы. Она понимает под коррупцией поведение лица, которое имеет поручение от государства или негосударственного образования и, как должностное лицо, или как лицо уполномоченное, или как независимый агент использует поручение для незаконных выгод для себя. И это определение не полностью отражает новую коррупционную организованность, которая строится лицами, обладающими полномочиями (статусом).

                 4.Понятие преступления и институциональная коррупция.

Неоинституциональная теория описывает неизбежность оппортунистического поведения человека, обусловленного его ограниченной рациональностью, однако в полной мере не объясняет причин коррупционного поведения и рентостроительства. Коррупция признается преступлением, а наказание за акт коррупции рассматривается как система запретительных издержек, способных решительно изменить жизнь коррупционера к худшему. Эта часть жизни не описывается экономистами и представляет собой отдельный предмет исследований.

В данном случае явление преступления предполагает противозаконный и антисоциальный способ удовлетворения коррупционером и его клиентом своих потребностей, институциональное в данном случае состоит в возможности использования параллельных официальных, при этом эффективных алгоритмов удовлетворения запросов.

Официальная доктрина связывает общественную опасность  коррупции (ее акта) с причинением  вреда государственному управлению и государственной власти, с материальным ущербом, который она причиняет  или может причинить отношениям, охраняемым законом и системе социальных ценностей. 

Важнее, что рентостроительство и институциональная коррупция извращают, преобразуют существующие институты.  Однако такая деятельность не признается преступлением. Преступлением признается только сингулярный коррупционный акт – один или несколько эпизодов получения взятки (ее вымогательства), передача взятки или посредничества в ее передаче (все сказанное относится и к коммерческому подкупу).

Парадокс уголовной ответственности состоит в том, что она возникает за акт коррупции, но не устраняет условий ее существования и не угрожает институциональной коррупции. Можно говорить о том, что уголовная ответственность, предусмотренная действующим законодательством, поддерживает существование институциональной коррупции, поскольку уголовному закону неизвестно существование институциональной коррупции, а такие гуманистические установления как презумпция невиновности активно используется коррупционерами для защиты Коррупционер юридически не ответственен за строительство ренты, за лоббирование принятия неправосудных решений, противоправных нормативных актов, законов, за институализацию коррупции. Действительная общественная опасность институциональной коррупции не предусмотрена и не оценена законом. Этот правовой пробел необходимо преодолевать.

Таким образом, правовая дефиниция коррупционных  преступлений недостаточна (неполна  и неточна). В ней нет указания на деятельность по устроению коррупционных  схем деятельности, структур, правил (рентостроительство и воспроизводство коррупции), т.е. не предусмотрено такое состояние коррупции, которое мы называем институциональным. 

Легко представить, что применение уголовного закона к коррупционеру, которое  реально может привести к прекращению  должности, полномочий, к пересмотру полномочий (функций) органа государства, муниципального образования, к преобразованию (прекращению) органа, могло бы реально повлечь уменьшение коррупции.

        5. Влияние коррупции на общественное развитие. 

Коррупция сильно и, как правило, негативно влияет на экономическое и социальное развитие любой страны.

Экономический вред от коррупции связан, прежде всего, с тем, что коррупция является препятствием для реализации макроэкономической политики государства. В результате коррупции низших и средних звеньев системы управления центральное правительство перестает получать достоверную информацию о реальном положении дел в экономике страны и не может добиться реализации намеченных целей.

Коррупция серьезно искажает сами мотивы государственных  решений. Коррумпированные политики и чиновники в большей мере склонны направлять государственные ресурсы в такие сферы деятельности, где невозможен строгий контроль и где выше возможность вымогать взятки. Они скорее склонны финансировать производство, например, боевых самолетов и другие крупные инвестиционные проекты, чем издание школьных учебников и повышение зарплаты учителей. Известен анекдотический пример, когда в 1975 в Нигерии щедро подкупленное правительство сделало за рубежом заказы на столь гигантское количество цемента, которое превосходило возможности его производства во всех странах Западной Европы и в СССР вместе взятых. Сравнительные межстрановые исследования подтверждают, что коррупция сильно деформирует структуру государственных расходов: коррумпированные правительства выделяют средства на образование и здравоохранение гораздо меньше, чем некоррумпированные.Главным негативным проявлением экономического воздействия коррупции является увеличение затрат для предпринимателей (в особенности, для мелких фирм, более беззащитных перед вымогателями). Так, трудности развития бизнеса в постсоциалистических странах связаны во многом именно с тем, что чиновники заставляют предпринимателей часто давать взятки, которые превращаются в своего рода дополнительное налогообложение. Даже если предприниматель честен и не дает взяток, он несет урон от коррупции, поскольку вынужден тратить много времени на общение с нарочито придирчивыми госчиновниками. Наконец, коррупция и бюрократическая волокита при оформлении деловых документов тормозят инвестиции (особенно, зарубежные) и, в конечном счете, экономический рост. Например, разработанная в 1990-е американским экономистом Паоло Мауро модель позволила ему сделать предположительный вывод, что рост рассчитываемого «эффективности бюрократии» (индекс, близкий к рассчитываемому Transparency International индексу восприятия коррупции) на 2,4 балла снижает темп экономического роста страны примерно на 0,5%. По расчетам другого американского экономиста, Шан-Чин Вая, увеличение индекса коррупции на один балл (при десятибалльной шкале) сопровождается падением на 0,9% прямых иностранных инвестиций. Впрочем, при обзоре индексов коррупции уже упоминалось, что четкой отрицательной корреляции между уровнем коррупции и уровнем экономического развития все же нет, эта связь заметна лишь как общая закономерность, из которой есть много исключений.