Государственно-частное партнерство в Республике Беларусь

 

"Промышленно-торговое право", 2011, N 03

 

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО  В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

 

Г.А.САЛАЕВ,

ведущий юрист, научный сотрудник  НИЭИ

Министерства экономики

Республики Беларусь,

арбитр Международного арбитражного суда

при БелТПП

 

Е.А.КУЗЬМИЧ,

младший научный сотрудник НИЭИ

Министерства экономики

Республики Беларусь

 

Подписано в печать 24.02.2011

 

Взаимодействие государственных  органов и частных структур в  современных условиях приобретает особую значимость. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Республики Беларусь, разработанной Министерством экономики Республики Беларусь, развитие института государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) определяется в качестве одного из стратегических направлений. ГЧП и как экономическая категория, и как процесс, по сути, новое явление для нашей страны. Его детальная регламентация в отечественном законодательстве в настоящее время отсутствует. Успех такого партнерства в Республике Беларусь возможен за счет эффективного взаимодействия власти и бизнеса при наличии четкого законодательства о ГЧП.

Именно необходимостью однозначного нормативного закрепления данного  института и основных механизмов его реализации обусловлено включение в содержание Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. N 4 "О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь" (далее - Директива N 4) положения о формировании правовой базы, стимулирующей развитие в республике механизмов ГЧП (п. 8).

 

Подходы к трактовке ГЧП

 

Отсутствие в Беларуси экономико-правовой категории ГЧП  предопределяет наличие различных  толкований данного понятия. Так, под  ГЧП могут подразумеваться инвестиционные проекты, стратегическое сотрудничество государства и частного бизнеса, делегирование властных полномочий объединениям предпринимателей, деятельность инвестиционных агентов, институт социальной ответственности бизнеса и др. Требуется четкая дефиниция ГЧП, предпочтительно закрепленная в специальном нормативном акте. Научно-исследовательский экономический институт (НИЭИ) Министерства экономики Республики Беларусь в проекте Закона Республики Беларусь "О государственно-частном партнерстве" ориентируется на реализацию ГЧП в экономической сфере и предлагает определять ГЧП как взаимовыгодное сотрудничество на договорной основе государственных и частных партнеров с целью реализации общественно значимых проектов и программ в различных сферах деятельности на национальном и региональном уровнях на условиях разделения ресурсов, рисков, доходов и ответственности.

Среди других определений  ГЧП, применяемых в мировой практике, следует отметить расширительную трактовку  ГЧП как конструктивного взаимодействия власти и частного бизнеса не только в экономике, но и в других сферах общественной жизни - политике, культуре, науке и т.д. Иными словами, под ГЧП понимаются любые формы партнерства государства и предпринимательского корпуса <1>. Передаваемые полномочия органов власти и управления не ограничиваются правами собственности, сюда следует включить и делегирование некоторых функций принятия решений в ходе экспертиз, консультаций и совместной разработки нормативных правовых актов и целевых программ.

--------------------------------

<1> http://www.rusrand.ru/public/public_7.html.

 

Важно юридически правильно  оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как  представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т.е. того, что в европейской юридической традиции понимается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью.

В мировой практике существует множество примеров эффективного взаимодействия государственного и частного секторов при реализации крупномасштабных социально-экономических задач. При экономическом подходе ГЧП сравнивают с косвенной приватизацией <2>. Речь идет о перераспределении полномочий между государством и частным бизнесом в стратегических отраслях (благоустройство населенных пунктов, социальная сфера, жилищно-коммунальное хозяйство, объекты культурного наследия, транспорт и др.), которые не могут быть приватизированы, а средства на их развитие у государства отсутствуют. Важное условие эффективности ГЧП - степень участия частного бизнеса в проекте и сохранение хозяйственной активности и некоторых правомочий собственника за государством. Чем больше функций и правомочий берет на себя одна из сторон, чем больше ее участие в реализации проекта, тем больше данная модель взаимоотношений напоминает приватизационную или национализирующую схему.

--------------------------------

<2> http://lobbying.ru/index.php?article_id=2359.

 

Такая форма взаимодействия государства  и частного бизнеса требует огромной законодательной работы: необходимо четко определить все аспекты  контрактов, заключаемых между сторонами.

 

Формы ГЧП

 

С определенной долей условности можно  выделить различные формы организации, финансирования и кооперации частного бизнеса и власти. Вместе с тем  они идеальны и удобны лишь для  теоретического осмысления, так как  на практике используется сочетание этих форм.

Традиционно ГЧП рассматривается  в сфере экономики и государственного управления. В мировой практике существуют такие формы ГЧП, как взаимодействие на основе контракта; договор аренды (лизинг); соглашение о разделе продукции, инвестиционный контракт, концессии; акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия).

В политической сфере существуют следующие  формы ГЧП:

- консультации представителей  власти и частного бизнеса  в рамках ассоциаций предпринимателей;

- независимая экспертиза проектов  нормативных правовых актов органов  исполнительной власти разных  уровней в области экономики  и других сферах;

- подготовка и внесение предложений  по реализации направлений государственной  политики, защите внутреннего рынка, государственной поддержке экспортеров; информационное обеспечение взаимодействия власти и ассоциаций, объединений предпринимателей, отраслевых союзов товаропроизводителей.

 

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│    Мировой опыт                                                         │

│    Великобритания                                                       │

│    Один  из  самых  известных  реализованных проектов ГЧП - 400-метровый│

│платный  мост  Skye  Bridge через пролив Лох-Алш в Шотландии, соединяющий│

│материк  с островом Скай.                                                 │

│    Португалия                                                           │

│    На    основе    концессионного   соглашения   DCMF   (проектирование,│

│строительство,  контроль  и финансирование) был  разработан проект SCUT по│

│строительству   автомобильных  дорог  протяженностью  1500  км.  Дорожная│

│программа  состоит  из  16  отдельных  проектов, предусмотрено 9 дорог со│

│взиманием   прямой   платы  и  7  -  с  теневыми  тарифами  SCUT  (проезд│

│оплачивается не пользователями дорог, а государством). Применение теневых│

│тарифов   обеспечивает   концессионеру   высокую  степень  уверенности  в│

│получении  дохода.                                                        │

│    Российская Федерация                                                 │

│    На  острове  Сахалине  на  условиях  соглашений  о  разделе продукции│

│сегодня  реализуются  четыре  нефтяных  проекта,  а в Москве  - крупный│

│инвестиционный   проект   по  строительству  мусоросжигательного  завода.│

│Частной  стороной  программы  выступает  австрийская  фирма.  Она  строит│

│предприятие   с  сохранением  права  собственности  на  него  до  полного│

│возмещения инвестиций в процессе эксплуатации. В последующем объект будет│

│передан  в собственность города                                           │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

 

Потребность в специальном законе

 

На данном этапе развития ГЧП  в Беларуси среди руководящих  кругов не достигнут консенсус в  том, нужен специальный закон  о ГЧП либо возможна реализация партнерских  проектов в рамках существующей нормативной  базы. Мировой опыт не дает однозначного ответа: в одних странах (Германия, Польша, Чехия, Япония, Латвия, Молдова, Кыргызстан) есть отдельный акт о ГЧП, в других (Италия, Великобритания, Бельгия, США, Китай) институт партнерства регулируется совокупностью законодательных норм о концессиях, государственных закупках, совместных предприятиях и иными актами.

Возможность законодательного закрепления  института ГЧП обсуждается не только на уровне государственных органов. Общественные объединения предпринимателей и международные организации высказывают различные мнения по поводу необходимости создания правовой базы, регулирующей институт ГЧП в Республике Беларусь. Предпринимательские союзы, бизнес-ассоциации, выражающие консолидированный интерес частного сектора, а также структуры международных проектов (Белорусская научно-промышленная ассоциация (БНПА), Программа развития ООН (ПРООН), Международный валютный фонд (МВФ), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Международная финансовая корпорация (МФК) и др.) начали инициировать создание основ и механизмов ГЧП в стране. В 2009 году силами ПРООН был организован специальный проект по использованию ГЧП в нашей стране, который не реализован из-за отсутствия понимания и недооценки его важности отдельными отраслевыми министерствами.

БНПА инициировала разработку проекта  Декрета Президента Республики Беларусь "О мерах по развитию государственно-частного партнерства в Республике Беларусь", в котором изложены общие подходы  к взаимодействию государственных  партнеров с общественными объединениями предпринимателей.

Большинство проектов ГЧП в Российской Федерации локализированы и имеют  четко выраженную ориентацию на ускорение  социально-экономического роста конкретного  региона. Многие субъекты федерации (Санкт-Петербург, Томская область, Кемеровская область, Ставропольский край и др.) приняли собственные законодательные акты по ГЧП на основе положений Модельного закона субъекта Российской Федерации "Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства" <3>, разработанного Экспертным советом по законодательству о государственно-частном партнерстве Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

--------------------------------

<3> http://ppp-lawrussia.ru/fzd/mod-zak.htm.

 

В Республике Беларусь административно-территориальные  единицы не имеют полномочий на издание  такого рода актов. Среди доводов в поддержку принятия общереспубликанского нормативного акта о ГЧП указывают необходимость: повышения роли института ГЧП и определения его основных понятий и механизмов; формирования общего подхода к реализации проектов на основе ГЧП; выработки рамочных правил деятельности всех участников проектов ГЧП. Кроме того, такой закон закрепит позицию признания приоритетности взаимовыгодных отношений между государством и частным сектором экономики, создаст новые возможности для развития частного бизнеса, станет еще одним положительным сигналом для иностранных инвесторов, которые больше всего опасаются рисков, связанных именно с обязательствами партнера в лице государства.

Поскольку развитие механизмов ГЧП  согласно Директиве N 4 входит в число  важнейших задач на пути либерализации экономики и раскрепощения предпринимательской инициативы, целесообразным представляется принятие конкретных мер по реализации вышеназванного пункта в постановлении Совета Министров Республики Беларусь. В частности, следует установить статус органов исполнительной власти, порядок их взаимодействия и участия в проектах ГЧП, формы обеспечения обязательств. Также должен быть определен ответственный государственный орган по делам ГЧП и обеспечено соответствующее изменение структуры и функций ряда органов государственного управления.

 

Сложности в реализации проектов ГЧП

 

Создание благоприятных условий  для инвесторов - один из основных стратегических факторов устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь. Реализация проектов ГЧП, которые, по сути, являются инвестиционными проектами особого типа, позволяет расширить перечень возможных сфер инвестирования за счет использования объектов, находящихся в собственности государства (транспортная инфраструктура, объекты жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурные объекты и др.).