Реформирование естественных монополий в современной России: цели, формы, ожидаемые результаты

     Реализуемая в настоящее время стратегия  реформирования ОАО "Газпром" характеризуется  определенной спецификой. Прежде всего  речь идет о политике консолидации значительных по масштабам энергетических и нефтяных активов. В 2004 - 2005 гг. "Газпром" активизировал скупку акций РАО "ЕЭС России" и его дочерних структур, и теперь ему принадлежат 10,5% акций энергохолдинга. Видимая цель - существенное увеличение размера пакета газового монополиста в капитале энергетических компаний. В этом случае в ходе предстоящего обмена акций оптовых генерирующих компаний (ОГК) на акции РАО ЕЭС "Газпром", по мнению экспертов, сможет реально претендовать по крайней мере на две тепловые ОГК. Возможность поставлять на входящие в ОГК электростанции газ по ценам ниже рыночных обеспечит ему лидирующее положение на энергетическом рынке. Стратегия развития "Газпрома" на период до 2010 г. предусматривает его превращение в крупнейшую газоэнергетическую компанию.

     Возникают вполне оправданные опасения по поводу возможных последствий указанных  процессов для российской экономики. Во-первых, помимо электроэнергетики  в стратегии "Газпрома" в качестве отраслей, представляющих интерес для  компании, упоминаются еще и металлургия, химия, нефтехимия, производство удобрений  и стройматериалов. Логично предположить, что со временем газовый монополист попытается принять участие в  переделе активов и в этих отраслях. Во-вторых, вхождение ставшего в 2005 г. de jure государственным "Газпрома" в формирующийся электроэнергетический  рынок в условиях, когда и крупнейшая ОГК - гидроэнергетическая - также будет  сохранена в госсобственности, серьезно подорвет позиции частных генерирующих компаний. В-третьих, возможен рост выручки "Газпрома" за счет использования  схемы давальческого сырья. В-четвертых, все указанные преимущества специфического рыночного позиционирования "Газпрома" имеют смысл только в том случае, если газовый монополист сохранится в сегодняшнем нерасчлененном виде. Поэтому следует ожидать, что его реформирование, предусматривающее организационное выделение естественно монопольной составляющей (то есть "трубы"), скорее всего будет отложено на более отдаленный срок (по меньшей мере за пределы 2010 г.)

     Второй  специфический элемент стратегии  развития "Газпрома" - возможное  превращение газового монополиста  в крупнейшую нефтегазовую компанию. Еще до приобретения "Сибнефти" у "Газпрома" был весьма существенный по объемам собственный нефтяной бизнес. Теперь же компания становится важным участником нефтяного рынка. Принятые в конце 2005 г. решения о либерализации рынка акций газового монополиста еще больше укрепят его позиции.

     Сохранение "Газпрома" в форме вертикально  интегрированной единой госкорпорации  принципиально для решения одной  из важнейших проблем реформирования газовой отрасли - либерализации  рынка газа по схеме, близкой к  уже практикуемой на рынке электроэнергии. Население и бюджетные организации  продолжат покупать газ по фиксированным  ценам. С промышленными потребителями  вопрос сложнее. Металлургические, химические и энергетические компании стремятся  сохранить для себя поставки газа по низким государственным тарифам, что в корне подрывает саму идею предполагаемого перехода на систему  биржевых торгов. Поэтому движение от централизованных тарифов к рыночным будет постепенным. Сначала промышленные потребители получат нормативы  газоснабжения по гостарифам, а сверхнормативное количество газа они будут покупать по более высокой биржевой цене. Предполагается, что такая система  запустит механизм энергосбережения.

     Сам "Газпром" выступает за полную либерализацию рынка с 2006 г., а независимые газопроизводители уже сейчас поставляют значительные объемы газа по свободным ценам ("Сургутнефтегаз", "Итера"). Причем их практика свидетельствует в пользу либерализации: в 2003 г. ценовая надбавка на свободном рынке составляла 50% к регулируемым тарифам, в 2004 г. - 25, в 2005 г. было на уровне 15%, а в некоторых регионах, например на Урале, - и еще ниже. В свою очередь, затягивание перехода к биржевым торгам, по экспертным оценкам, может стоить "Газпрому" около 2 млрд. долл.41(9)  

2. ОАО “Российские железные дороги”

     Российский  железнодорожный транспорт - исторически  сложившаяся естественная монополия. Государственная собственность  на него была подтверждена законом "О  федеральном железнодорожном транспорте" от 25 августа 1995 г. Схема управления остается неизменной более века: Министерство путей сообщения (МПС) - железная дорога с входящими в ее состав отделениями и линейными предприятиями.

     Железные  дороги России занимают первое место  в мире по протяженности электрифицированных  магистралей и количеству электровозов, второе (после США) - по эксплуатационной длине, равной 125,9 тыс. км, или 7% мировой  сети, третье - по грузообороту (после  Китая и США) и по числу пассажиров (после Японии и Индии). Доля железных дорог в суммарном грузообороте всех видов российского транспорта общего пользования составляет более 80% (в США - 50, в Западной Европе - 30), а в пассажирообороте - более 41%. (9)

     Реформа железнодорожного транспорта началась с передачи функций хозяйственного управления от бывшего Министерства путей сообщения образованному  осенью 2003 г. ОАО "Российские железные дороги" (РЖД). Единственным его акционером является Российская Федерация. Будучи государственной корпорацией, РЖД обязано работать также и в убыточных сегментах транспортного рынка. Вместе с тем доступ в высокодоходные сегменты должен быть равным и недискриминационным как для государственного, так и для частного капитала. Пока же РЖД действует во многих сегментах транспортного рынка в условиях жесткой конкуренции, занимая далеко не самые выгодные позиции.

     При выработке модели реформирования отрасли  стояла задача создать такую функциональную структуру и механизмы управления, чтобы внедрение конкуренции  между хозяйствующими субъектами не приводило к разрыву действующих  технологических и экономических  связей в транспортной "цепочке" и не порождало новых, более мелких монополистов. На железнодорожном транспорте особенно высоки барьеры первоначального накопления капитала, необходимого для вхождения в состав новых звеньев транспортопроводящей сети и обслуживающей ее специализированной инфраструктуры.

     В целом специфика железнодорожного транспорта определяет ряд исходных требований к реформированию отрасли. Реформирование должно осуществляться при безусловном сохранении целостности естественно монопольной инфраструктуры железнодорожного транспорта. Это диктуется как требованиями неразрывности единого экономического пространства страны, так и соображениями национальной безопасности. На всех этапах создания и функционирования РЖД роль государства в обеспечении сохранности и увеличении активов, а также в эффективном управлении рисками, неизбежно возникающими в процессе реформирования, останется ведущей. В новой корпоративной структуре должны рационально сочетаться рыночные механизмы саморегулирования и государственного контроля, для чего необходимо принятие соответствующих законодательных мер. Наконец, трансформацию такой сложной системы, как железнодорожный транспорт, нужно осуществлять постепенно и поэтапно при обеспечении стабильности, надежности и безопасности функционирования железных дорог.

Сценарий реформирования железнодорожной отрасли включает три этапа преобразований в период с 2001 по 2010 г.( 1.этап (два-три года) - создание грузовых и пассажирских компаний. 2. этап (четыре-пять лет) - отработка взаимоотношений между созданными компаниями, МПС и пользователями услуг.3. этап (временные рамки не определены) - разделение инфраструктуры на ремонтный и эксплуатационный сегменты, рассмотрение возможности акционирования и приватизации грузовых и пассажирских компаний). В результате в собственности РЖД останется монопольная инфраструктура железнодорожного транспорта, принадлежащая региональным железным дорогам (РЖД владеет 100% акций дочерних компаний), а также основная часть локомотивного парка. Оставшаяся в собственности РЖД половина грузового вагонного парка поступает в распоряжение дочерней акционерной компании, занимающейся лизингом и эксплуатацией подвижного состава, а также выполнением грузовых и пассажирских перевозок для государственных нужд. После 2010 г. в конкурентном секторе будет эксплуатироваться уже до 80 - 90% вагонного парка. Тогда в соответствии с принятой концепцией станут решаться более конкретные проблемы. К их числу относятся:

     - рационализация соотношения государственной и частной форм собственности, в том числе на вагонный парк;

       - определение масштабов конкуренции в сфере грузовых и дальних пассажирских перевозок; развитие конкурирующих структур и интеграция с другими видами транспорта (формирование грузовых и пассажирских терминальных систем);

     - становление механизмов конкуренции в пригородном сообщении за счет продажи лицензий частным компаниям и др.(дерябина)

     В 2008 году была продолжена реализация третьего этапа структурной реформы Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 года №384) и Целевой модели рынка железнодорожных транспортных услуг на третьем этапе реформирования, одобренной Правительственной Комиссией по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта 16 мая 2007 года.

     Продолжается  работа по совершенствованию нормативно-правовой базы дальнейшего реформирования отрасли, в том числе по внесению изменений  и дополнений в Федеральные законы и разработке других нормативных  актов. В конце июня 2008 года внесены  изменения в Федеральный закон "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", согласно которому комплекс электрических  сетей и иных объектов электросетевого  хозяйства железнодорожного транспорта общего пользования не относится  к единой (общероссийской) электрической сети.

     В целях построения эффективной холдинговой  структуры в 2008 году Советом директоров ОАО "РЖД" приняты решения о  создании 10 дочерних и зависимых  обществ. Среди них ключевые предприятия  отрасли по ремонту локомотивов, пассажирских вагонов, производству материалов верхнего строения пути. Таким образом, число дочерних и зависимых обществ ОАО "РЖД", созданных за время реализации Программы структурной реформы, достигло 57.

     В целях развития конкуренции на рынке  ремонта грузовых вагонов и привлечения  масштабных инвестиций в данный сегмент  в 2008 году ОАО "РЖД" проведены мероприятия  по продаже имущества 22 вагоноремонтных  депо. В результате на аукционных торгах продано 15 депо за общую сумму в 3,083 млрд. руб.

     Масштабные  мероприятия проведены в 2008 году по проработке дальнейших путей реформирования и развития комплекса пассажирских перевозок ОАО "РЖД" и формирования соответствующих бизнес-моделей.

     Разработана Концепция реформирования пассажирского  комплекса дальнего следования, которая  одобрена Советом директоров ОАО "РЖД", Межведомственной комиссией по вопросам реализации структурной реформы  на железнодорожном транспорте и  представлена в Правительство Российской Федерации.

     Концепцией  предусмотрено развитие сектора  пассажирских перевозок за счет создания ФПК (дочернего общества ОАО "РЖД"), повышения эффективности работы компании за счет ценовой гибкости, роста качества услуг, оптимизации  затрат и активов; формирования системы  государственного заказа на перевозки  пассажиров; развития конкуренции "за маршрут" на основе предоставление франшиз частным пассажирским компаниям.

     Правлением  ОАО "РЖД" одобрен проект Программы  развития пригородного пассажирского  комплекса до 2015 года, включающий целевую  бизнес-модель и концепцию его  реформирования. Перед пригородным  комплексом поставлены масштабные задачи по выходу на безубыточность и продолжению  создания пригородных пассажирских компаний. Для эффективного управления этими процессами создан специальный  Центр, функциями которого является выработка единых методов и планов по решению задач утвержденной программы и обобщение лучшего опыта железных дорог и пригородных компаний по повышению эффективности этого бизнеса.

     Кроме того, Правлением Компании утверждена Концепция эффективного использования  и развития железнодорожных вокзалов до 2015 года, в которой определены цели и задачи комплексного развития вокзалов, а также система мероприятий  и механизмов их реализации и последовательности этапов. Важнейшим элементом данной концепции является создание условий  для привлечения частных инвестиций в развитие вокзалов и повышение  их коммерческого потенциала. В рамках реализации Концепции в 2008 году завершено  строительство новых зданий вокзалов на станциях Вихоревка и Галич, проведена  реконструкция вокзалов в Кургане, Саранске, Ижевске, а также реализован масштабный проект по реновации и  модернизации Курского вокзала в  Москве.

     В целом в 2008 году ОАО "РЖД" в полном объеме обеспечило решение поставленных перед компанией задач по реализации Программы структурной реформы  на железнодорожном транспорте и  Целевой модели рынка железнодорожных  транспортных услуг на третьем этапе  реформирования. Проведенная работа получила одобрение и позитивные оценки Правительства Российской Федерации.(21)