Государственная система социальной защиты

     При Министерство труда РФ действуют  Федеральная инспекция труда (на нее возложен надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ о  труде и охране труда всеми  организациями и физическими  лицами), Инспекция негосударственных  пенсионных фондов (госучреждение с  разрешительными и контрольными функциями за деятельностью негосударственных  пенсионных фондов и специализированных компаний по управлению активами негосударственных  пенсионных фондов); Республиканский (федеральный) и территориальные фонды социальной поддержки населения (государственные  учреждения для формирования источников финансирования социальной поддержки  наиболее нуждающихся граждан).

     Финансирование  государственной системы социальной защиты и обеспечения осуществляется через внебюджетные фонды — Пенсионный фонд, Федеральный фонд обязательного  медицинского страхования и Фонд социального страхования. Эти фонды  представляют собой самостоятельные  финансово-кредитные учреждения. Их денежные средства, составляющие государственную  собственность и не подлежащие изъятию, исключены из бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и административно-территориальных  образований. Средства фондов формируются  за счет страховых взносов работодателей (тарифы страховых взносов ежегодно устанавливаются федеральными законами), ассигнований из государственного бюджета, доходов от инвестиций, добровольных взносов юридических и физических лиц. 

     2.2 Система и стратегия социальной защиты 

     Государственная система социальной защиты в России включает пенсионные пособия, пособия  по безработице, пособия многодетным  семьям, пособия по болезни, пособия  по уходу за ребенком и жилищные пособия. Пособий по бедности в явной  форме не существует; вместо этого  имеются многочисленные категории  пособий и льгот, выражающихся как  в денежной, так и в натуральной  форме, однако они почти не предусматривают  адресную помощь малоимущим. Кроме  того, имеются неофициальные источники  поддержки – от приусадебных участков, на которых выращиваются продукты питания, до помощи семьям со стороны друзей и родственников.

     Официальная система социальной защиты поглощает  около 12 процентов ВВП и обеспечивает до 30 процентов семейного дохода. Выплата пенсионных пособий, пособий  по болезни и по уходу за ребенком, а также пособия по безработице  финансируется из внебюджетных фондов, а также налогов с заработной платы, в настоящее время составляющих 34 процента от общего фонда заработной платы. Выплаты семьям являются универсальным  пособием, которое финансируется  за счет поступлений в местные  бюджеты, наряду с федеральными трансфертами. Такие трансферты поступают в  виде безусловных грантов общего назначения, охватывающих целый ряд  государственных обязательств, среди  которых пособия семьям являются приоритетной (но не обязательной) статьей. Жилищные пособия, а также пособия  и льготы специального назначения финансируются  полностью из местных источников.

     Существующая  система оказалась неспособной  в полной мере справиться с требованиями переходного периода и, несмотря на многочисленные структурные изменения, по-прежнему не обеспечивает адекватную защиту малоимущих и уязвимых слоев  населения:

     Недостаточный размер пособий: пособия по безработице  в среднем составляют лишь около 15 процентов от прожиточного минимума; пособия семьям – в среднем 12 процентов от прожиточного минимума для детей; до недавнего времени  минимальный размер пенсии соответствовал 45 процентам прожиточного минимума для престарелых, однако в результате проведенных недавно корректировок (последние приходятся на февраль  месяц) этот минимум был увеличен до примерно 50 процентов прожиточного минимума для престарелых. К концу 2000 года планируемая дальнейшая корректировка  индексации увеличит минимальный размер пенсий до примерно 60 процентов прожиточного минимума для престарелых. Средний  размер пенсии составит 95 процентов  прожиточного минимума для престарелых.

     Система страдает низкой адресностью, в связи  с чем имеющаяся помощь часто  не достигает получателей, находящихся  за чертой бедности – около 20 процентов  малоимущих домашних хозяйств вообще не получают пособий, в то время как  почти четыре из пяти семей, не относящихся  к категории малоимущих, получают государственные пособия; малоимущими  являются приблизительно 40 процентов  населения, однако право на различные  пособия и льготы 68 процентов; а  основную часть жилищных субсидий, основанных на проверке доходов, продолжают получать те, кто бедным не является.

     Система не позволяет эффективно удовлетворять  нужды занятого малоимущего населения: в то время как пенсионеры, безработные  и многодетные семьи имеют  возможность пользоваться помощью, хотя и недостаточной, в рамках программ, разработанных специально с учетом их потребностей, отсутствие адресных пособий по бедности оставляет многих среди занятого малоимущего населения  за пределами системы социальной защиты.

     Неадекватность  ресурсов: для того чтобы поднять  доходы всех бедных домашних хозяйств до прожиточного минимума, дополнительно  потребуется, по оценкам, около 4-5 процентов  ВВП; едва ли дополнительные трансферты такого порядка для целей социальной защиты окажутся приемлемыми.

     Два основных элемента государственной  системы социальной защиты в России – Государственный пенсионный фонд и Федеральная службы занятости, через которые проходят ресурсы, эквивалентные 7 процентам ВВП, –  нуждаются в радикальных мерах  для повышения эффективности, улучшения  финансового управления и усиления информационной открытости. Еще один канал помощи – жилищные пособия, на которые приходится еще 3,7 процента ВВП, – требует коренного пересмотра, для того чтобы снизить финансовые затраты и обеспечить более строгую  адресность.

     Несмотря  на увеличение размеров и более регулярную выплату пенсий в последнее время, система государственного пенсионного  обеспечения начнет испытывать хронический  и растущий дефицит уже не в  столь отдаленном будущем, в связи, с чем предстоит решить сложные  вопросы структурного характера, такие  как увеличение пенсионного возраста и сокращение числа особых льгот.

     Среднесрочная стратегия социальной защиты в России должна поддерживать реформы и экономический  рост: стратегия должна предусматривать  защиту от риска потери доходов (предотвращение и смягчение бедности), а также  способствовать эффективному функционированию рынков труда и таким образом  содействовать процессу реструктуризации предприятий. Поскольку возможности  увеличения объема средств для целей  социальной защиты ограничены, задача заключается в определении оптимального способа использования существующих ресурсов путем рационализации/закрытия программ, адресного предоставления пособий наиболее нуждающимся группам  населения, а также использования  полученной таким образом экономии для увеличения размера пособий  до более реального уровня.

     Пособия по бедности. Первостепенной задачей  является обеспечение адекватных пособий  по бедности наиболее уязвимым слоям  населения, в особенности занятому малоимущему населению. В настоящее  время в России отсутствует последовательная система социальной помощи. Вместо этого есть большое количество пособий  и льгот специального назначения. Но ни одна из этих программ не получает адекватного финансирования, причем большинство носит универсальный  характер, то есть предоставляется  на основании определенных условий, не связано с взносами и не предусматривает  проверку доходов получателей. Многие из этих пособий и льгот относятся  к ведению федерального уровня управления, но остаются необеспеченными, или лишь частично обеспеченными соответствующими резервами. Например, в г. Твери около 50 процентов населения имеет право  на получение пособий в рамках различных необеспеченных резервами  программ, находящихся в ведении  Федерального правительства. Обеспечение  адресности пособий и льгот и  их консолидация должны рассматриваться  как ключевые элементы стратегии  снижения уровня бедности. Представляется, что адресность приведет к большему ощутимому росту эффективности  расходования средств на социальные нужды, чем любые другие бюджетные  меры. Правительство уже приступило к осуществлению ряда инициатив  в этом направлении. Признав принцип  адресной помощи малоимущим как важнейшее  условие социальной политики, правительство  разрабатывает в настоящее время  соответствующие подходы к решению  этой задачи. Уже принят и закреплен  в законодательном порядке принцип  адресности пособий семьям. Также  рассматривается возможность постепенной  рационализации социальных пособий  и льгот, то есть их консолидация и/или  упразднение. В этой связи изучается  программа жилищных пособий, на долю которых приходится приблизительно 3,7 процента ВВП (около 35 процентов расходов муниципальных бюджетов) и адресность которых часто не соблюдается (то есть пособия ошибочно предоставляются  домашним хозяйствам, не входящим в  категорию малоимущих). Значительное улучшение адресности может быть достигнуто путем включения в  методы отбора соответствующих критериев  определения бедности.

     Пособия по безработице. Целью страхования  по безработице должно быть возвращение  рабочей силы на рынок труда (смена  занятости), не сопряженное, однако, с  высокими налоговыми ставками для участников и не создающее отрицательных  стимулов трудовой деятельности. В  существующей в России системе пособий  по безработице ни одно из этих условий  не соблюдается. Налоговая ставка находится  на скромном уровне 1,5 процента, а небольшой  размер пособий не способствует смене  занятости и не создает отрицательных  стимулов, но в то же время и не защищает работников от нищеты вследствие потери работы. Более того, существующая система смешивает принцип страхования  с принципом снижения уровня бедности. Распространяя пособия и на тех  работников, которые никогда не платили  страховых взносов или не платили  их в последнее время, данная система  уподобляется программе социальной помощи. Наконец, существующая система  отличается неэффективным перераспределением средств фонда занятости между  регионами, имеющими профицит и дефицит  бюджета, что нередко приводит к  невыплате пособий.

     В сложившихся условиях пособия по безработице фактически выполняют  роль еще одного пособия по бедности – недостаточного размера и с  недостаточным финансированием. Представляется справедливым поставить вопрос о  целесообразности дальнейшего сохранения данного вида пособий. Не лучше ли включить эти средства в общую  категорию пособий по бедности? В  крайнем случае, систему пособий  по безработице можно упростить, установив пособие фиксированного размера только для работников, вносивших  взносы в фонд страхования по безработице  по последнему месту работы. Размер этого пособия будет определяться наличием средств, но при более строгих  правилах получения фиксированная  сумма пособия может быть увеличена. Такую возможность следует рассмотреть  в том случае, если окажется, что, по крайней мере в течение ограниченного  периода, такой метод страхования  будет способствовать перестройке  предприятий (см. ниже пункт 15 и далее). Дополнительные финансовые ресурсы  могут быть высвобождены путем замены скрытого субсидирования заработной платы  на предприятиях явными формами помощи, ограниченной по времени, путем более  эффективного использования средств  Фонда занятости, а также при  помощи дополнительных ограничений  на право и продолжительность  получения пособий. Правительство  уже принимает меры в этом направлении, и их следует поощрять. Недавно  был принят закон, предусматривающий  более жесткие критерии отбора получателей  пособий по безработице, разрабатывается  новая формула перераспределения  доходов для Фонда занятости, и предполагается, что после проведения обзора механизма функционирования этого фонда для финансового  руководства в дальнейшем контроль за использованием ресурсов фонда будет  более эффективным.

     Вопрос  о централизации Фонда занятости  рассматривался несколько раз в  целях улучшения контроля за использованием ресурсов, особенно применительно к  действующим программам, и более  сбалансированного распределения  пособий. Данный вопрос более не представляется актуальным, поскольку в настоящее  время эти задачи решаются с помощью  инициатив по реформе, находящихся  в процессе реализации.

     В более общем плане, любые соображения  об изменении базовой структуры  поддержки доходов безработных  должны, разумеется, определяться пониманием правительством текущих и формирующихся  тенденций на рынке труда и  изменений в социальной сфере, а  также соответствовать стратегии, направленной на восстановление рыночных трудовых доходов безработных, а  не просто определенную компенсацию  потерь в их доходах.

     Пенсионные  пособия. Нет никакого сомнения в  том, что в России необходимо пересмотреть действующую государственную систему  пенсионного обеспечения. Сложившаяся  демографическая ситуация, установленный  возраст выхода на пенсию и вероятный  путь развития экономики страны указывают  на то, что уже в скором будущем  система войдет в период хронического и растущего дефицита. Возможностей для увеличения размеров взносов  в пенсионный фонд немного, а повышение  их собираемости, хотя и является важной задачек, как таковое не позволяет  преодолеть фундаментальные диспропорции системы. Для этого потребуется  решение важных структурных вопросов, таких как возраст выхода на пенсию и особые льготы. В противном случае решить проблему низких пенсионных пособий  в России не представляется возможным.

     Прогнозы  указывают на то, что без внесения изменений в существующую политику баланс доходов и расходов Пенсионного  фонда будет постепенно ухудшаться. Разрыв между расходами и доходами примерно к 2008 году достигнет около  двух процентов ВВП и будет  продолжать возрастать. Разумеется, можно  было бы значительно улучшить положение  дел путем повышения возраста выхода на пенсию и отмены особых льгот. Повышение стандартного возраста выхода на пенсию женщин с 55 до 60 лет или  введение стимулов в распределительную  пенсионную систему, с тем чтобы  поощрить женщин работать дольше, а  также отмена субсидий, присутствующих в неявной форме в положениях о досрочном выходе на пенсию, существенно  облегчили бы среднесрочную перспективу  Пенсионного фонда, обеспечив превышение доходов над расходами примерно до 2025 года. Это могло бы выразиться в среднем снижении налога на фонд заработной платы в размере свыше  трех процентов.