Государственная промышленная политика РФ

   Экономика, не добившаяся положительных структурных сдвигов и сохраняющая значительный удельный вес устаревших производств, не может отказываться от промышленной политики как самостоятельной категории макроэкономического регулирования. В субъектах федерации приняты региональные законы или концепции промышленной политики, не увязанные между собой и с перспективами развития страны. Содержанием промышленной политики должна стать поддержка промышленных кластеров - точек экономического роста территории.

   Характерной чертой современной рыночной экономики является качественно новый характер ее промышленного сектора. Информатизация промышленности, необходимость адаптироваться к изменчивой глобальной ситуации в "новой экономике", нарастание доли и рост значимости интеллектуальных производств в структуре промышленности - все это качественно меняет ее современный облик. Основной инструмент, с помощью которого развитые страны изменили облик национальной промышленности, прежде всего с позиции решения ее структурных проблем, - это проведение промышленной политики, так называемой industrial policy. На Западе этот термин чаще всего обозначает меры государства по поддержке или развитию конкретных секторов экономики. Однако в России остается дискуссионным и на сегодняшний день само понятие промышленной политики.

   СУЩНОСТЬ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ

Прежде всего "промышленная политика" и "политика промышленного развития" трактуются как синонимы. Строго с теоретической  точки зрения это не совсем верно. Первое понятие, известное как "industrial policy", означает не только "секторальную политику", но и политику государства по содействию выхода промышленности из структурного кризиса за счет: 1) преодоления несоответствия между возникающей новой технико-экономической парадигмой промышленного развития и институциональной структурой общества, 2) завершения структурной перестройки промышленности в рамках единства технологической, отраслевой и институциональной перестройки как важнейшего этапа циклического развития структуры промышленности.

   Успехи институционально-эволюционной экономической теории способствовали привлечению внимания специалистов не только к системному анализу, широко применявшемуся в 50-е годы ХХ века, но и к формированию системного подхода на новой теоретической основе. Системная парадигма, предложенная Я. Корнаи, оказалась универсальной для обсуждения таких важнейших проблем, как определение скорости трансформации, целесообразности реализации комплексного пакета реформ в целом или проведение их в несколько этапов, порядка принятия новых законов. На базе этой парадигмы выявляются изменения, которые могут быть инициированы и реализованы с участием государства или осуществлены эволюционно.

   Дальнейшее развитие системной парадигмы Я. Корнаи применительно к формированию экономической политики государства получило развитие в работах многих российских экономистов. В соответствии с этим подходом экономика страны рассматривается как целостная система, в составе которой выделяются взаимодействующие социально-экономические подсистемы мезо-, микро - и нано - экономического уровней: отрасли, территории, корпорации, отдельные граждане, общественные группы и другие существенные образования.

   В условиях циклически развивающейся экономики на этапе выхода из структурного кризиса промышленная политика содействует формированию нового типа отраслевой структуры промышленности, на этапе экономического роста - его развитию и укреплению, на этапе стабилизации она направлена на реализацию сложившегося потенциала. В зависимости от этапа развития промышленная политика обеспечивает либо поддержку сложившейся структуры промышленности, либо формирование отраслевой структуры нового типа.

   В период современной структурной перестройки цель промышленной политики - формирование конкурентоспособного индустриального комплекса в результате становления нового типа отраслевой структуры промышленности, характеризующейся наличием высокотехнологичного ядра с преобладанием производств пятого и элементов шестого и седьмого технологических укладов (ТУ) <1>. Однако в отечественной экономике "промышленная политика" стала трактоваться как "государственная политика в области промышленности", "государственная поддержка промышленности", "политика промышленного развития". Такие определения в отличие от "industrial policy" предполагают реализацию определенного набора мер и действий для ответа на проблемы реального состояния промышленности в конкретный момент и на конкретной территории. Политика промышленного развития в данном понимании нацелена на решение наиболее острых, реально существующих и постоянно возникающих, но текущих проблем промышленного развития. По нашему мнению, меры, направленные на стимулирование роста промышленности в целом, могут быть фоном для промышленной политики, но не являются ее частью, даже если они существенно воздействуют на структуру промышленности, но не основаны на осознанном стремлении изменить эту структуру в определенном направлении.

  Под технологическим укладом понимаются технологически сопряженные производства, объединенные общими технологическими принципами, культурой труда и организацией производства, его ориентацией на соответствующий тип общественного потребления и образ жизни населения.

Существует целый  ряд определений, которые ошибочно, с нашей точки зрения, отождествляют  понятие промышленной политики с механизмом ее реализации. В частности, нередко она формулируется как "система мер прямого и косвенного государственного регулирования инновационного, конкурентоспособного и эффективного развития промышленности и устранения для реализации этой цели тех препятствий, которые не могут быть преодолены естественным ходом событий, т.е. механизмами саморегуляции рынка". В другом случае она понимается как "комплекс мер государственного регулирования экономических процессов на отраслевом и корпоративном уровнях, направленный на стимулирование инновационной активности, структурной перестройки экономики и экономического роста"; в третьем - как "совокупность действий государства как института, предпринимаемых для оказания влияния на деятельность хозяйствующих субъектов (предприятий, корпораций, предпринимателей и т.д.), а также на отдельные аспекты этой деятельности, относящиеся к приобретению факторов производства, организации производства, распределению и реализации товаров и услуг во всех фазах жизненного цикла его продукции".

      Известны и другие формулировки.

   В современных условиях промышленная политика представляет собой составную часть стратегии общественного развития, основанной на системе отношений между государственными и муниципальными органами власти, хозяйствующими субъектами, научными и общественными организациями по поводу формирования структурно-сбалансированной, конкурентоспособной промышленности, интеллектуальное ядро которой представлено новейшим технологическим укладом. Механизм ее реализации предполагает систему правовых, экономических, организационных и других мер, содействующих формированию конкурентоспособного промышленного комплекса, обеспечению его эффективного функционирования.

   Приведенное определение опирается на понятие системы. Это означает, что промышленная политика предусматривает внутреннее согласование всех ее компонентов, учитывает взаимосвязи с другими видами политики - макроэкономической, внешнеэкономической, региональной, экологической, социальной и др. В этом качестве она является одним из направлений государственной политики, имеющим точки соприкосновения с другими ее секторами, но обладающим специфическими целями и инструментами реализации.

   Объектом промышленной политики не является народное хозяйство в целом, что присуще макроэкономической политике; она не занимается и валютным регулированием, как внешнеэкономическая политика, хотя имеет с нею точки соприкосновения в части повышения эффективности производственной деятельности. Промышленная политика частично взаимосвязана с региональной политикой с позиции размещения производительных сил, использования земли и природных ресурсов, но, естественно, не решает такие вопросы, как социальное развитие регионов, их статус и др. От социальной политики, объектом воздействия которой являются уровень и качество жизни населения, промышленная политика отличается тем, что занимается производственной деятельностью предприятия, а не проблемами повышения жизнеспособности населения.   Экономическая политика, реализующая указанную выше цель повышения жизнеспособности населения, имманентно присуща властным структурам. Этот вид государственной деятельности имеет свои объекты, не тождественные объектам промышленной деятельности, когда ставится цель формирования конкурентоспособной промышленности.

   Поэтому неправомерно отождествлять эти виды государственной политики, каждый из которых имеет не только свои объекты, цели, но и специфический арсенал средств их достижения, особый временной лаг для достижения целевых установок. Но, конечно, деятельность по реализации промышленной политики с целью формирования конкурентоспособной и высокопроизводительной промышленности должна не противоречить решению задач повышения эффективности производства, уровня и качества жизни, а, наоборот, являться платформой, на базе которой в дальнейшем эти задачи могут быть решены наиболее успешно. Таким образом, в рамках промышленной политики соединяются миссия промышленности в контуре социально-экономической системы государства и стратегия как форма реализации миссии в конкретных исторических условиях.

   Системный подход к пониманию промышленной политики означает также, что государство должно не только поддерживать хозяйствующих субъектов, но и формировать приоритеты реализации промышленного потенциала и структурных преобразований, учитывать особенности экономического развития территорий, инициировать развитие благоприятной институциональной среды. При разработке промышленной политики на базе системного подхода особое внимание необходимо обратить на согласованность и взаимный учет требований, предъявляемых к другим видам государственной политики, а также их запросов к формированию целей, принципов, форм и методов реализации промышленной политики.

   Поскольку центральное звено промышленной политики - создание современного высокотехнологичного, конкурентоспособного индустриального комплекса, а ее следствие - изменение структуры производства, то в российской экономической литературе часто используется термин "структурная политика". Такое использование этого термина как синонима промышленной политики представляется недостаточно корректным.

   В периоды между структурными кризисами промышленная политика действительно стимулирует расширенное воспроизводство сложившейся структуры отрасли, что принципиально не отличает ее от экономической политики в целом. Но во время структурных преобразований она приобретает, на наш взгляд, статус, который подходит под понятие "industrial policy". Это и объясняет подмену понятия "промышленная политика" термином "структурная политика". В этой связи целесообразно подчеркнуть, что о структурной политике речь заходит в период структурного кризиса и проведения государственной политики, направленной на трансформацию отраслевой структуры на принципиально новой технической, технологической и организационной основе. Представляется, что в этот период промышленная политика с точки зрения цели, объекта, способов реализации является структурной. Следовательно, нет необходимости в использовании дублирующего термина, ибо структурная политика растворяется в промышленной.

   В кругу отечественных исследователей широко обсуждаются такие модели, как "жесткая" и "мягкая" промышленная политика. Под "жесткой" политикой обычно понимается курс, целью которого является создание и развитие приоритетных отраслей экономики. Он предполагает опору на бюджетное субсидирование и кредитование предприятий приоритетных отраслей, механизмы косвенного субсидирования компаний, протекционистский курс во внешней торговле. "Мягкая" промышленная политика направлена на содействие росту конкурентоспособности национальных компаний и поддержку инвестиционных проектов, позволяющих частному бизнесу повысить уровень эффективности.

   В странах Европейского союза распространены вертикальные и горизонтальные модели промышленной политики. Вертикальная модель, аналогичная, по нашему мнению, "жесткой модели" промышленной политики, предполагает стимулирование конкретных производств или отраслей путем предоставления льгот со стороны государства. Считается, что эта модель наиболее приемлема для слаборазвитых стран. Горизонтальная модель и соответствующая ей "мягкая" политика ориентируются на создание общих для всех отраслей возможностей развития производства. Эта модель характерна для экономически развитых государств, в том числе для стран Евросоюза.

   Многие зарубежные исследователи полагают, что термин "промышленная политика" в нынешних условиях вообще не нужен. По их мнению, большинство отраслей промышленности развитых стран достигли успеха в 70-80-е годы XX века и сегодня, когда активно формируется новая технологическая парадигма, целесообразно говорить лишь об инновационной политике. Однако опыт европейских стран говорит об обратном. В частности, в рамках ЕС уделяется значительное внимание формированию единой промышленной политики, главная тенденция которой характеризуется стремлением к унификации ее принципов, основных целей и задач. Специальными комиссиями Европарламента разрабатывается единый документ, который должен быть утвержден в самом Европарламенте и в парламентах стран, входящих в ЕС. Для этого промышленный базис ЕС консолидируется через реализацию специфических политик стран, входящих в ЕС.

   Этот опыт показывает ошибочность мнения о том, что в условиях России "лучшая промышленная политика - ее полное отсутствие". Экономика, не добившаяся положительных структурных сдвигов в промышленности и сохраняющая значительный удельный вес устаревших производств, нуждающаяся в поддержке инновационного развития промышленности, не может отказываться от промышленной политики как самостоятельной категории макроэкономического регулирования. Аргументом в пользу этого тезиса является такой факт. Всемирный банк в докладе о мировом развитии (World Bank 1997) разделил государственные функции на три категории: минимальные, промежуточные и активные. В этом документе промышленная политика отнесена к активным функциям, которые государство может и должно осуществлять в период структурного кризиса.