Бюджетная система Российской Федерации

2.5. Бюджетная политика  в ходе экономического цикла

Фундаментальная цель бюджетной  политики состоит в том, чтобы  ликвидировать безработицу или  инфляцию. В период спада проводится стимулирующая бюджетная политика. Она включает в себя увеличение государственных  расходов, или снижение налогов, или  и то и другое. Т.е. если в начале мы имеем сбалансированный бюджет, то бюджетная политика должна двигаться  в направлении бюджетного дефицита в период спада или депрессии.

И наоборот, если в экономике  имеет место вызванная избыточным спросом инфляция, то проводится сдерживающая фискальная политика. Она включает в себя уменьшение правительственных  расходов, или увеличение налогов, или  и то и другое. Бюджетная политика должна двигаться в направлении бюджетного профицита, если перед экономикой стоит проблема контроля над инфляцией.¹⁴

При наличии бюджетного дефицита его стимулирующее воздействие  на экономику будет зависеть от методов  финансирования дефицита. Существуют два метода: займы у населения  или выпуск новых денег. Рассмотрим первый метод: если правительство выходит  на денежный рынок и размещает  там свои займы, то оно вступает в  конкуренцию с частными предпринимателями  за финансовые средства. Этот дополнительный спрос приводит к росту уровня процентной ставки. Таким образом, правительство  будет выталкивать некоторые  расходы частных инвесторов и  чувствительные к величине процента потребительские расходы. Второй же метод позволяет избежать выталкивания частных инвестиций. И, следовательно, считается, что создание новых денег  является по своему характеру более  стимулирующим способом финансирования дефицита.

При наличии бюджетного профицита  его дефляционное влияние зависит  от того, как он будет ликвидироваться. Возможно погашение задолженности  государства, но, выкупая свои долговые обязательства, правительство передает свои избыточные налоговые поступления  обратно на денежный рынок, вызывая  падение ставки процента и стимулируя инвестиции и потребление. С другой стороны, правительство может просто изъять избыточные суммы. Это означает, что правительство приостанавливает любое их дальнейшее использование. И таким образом, эти средства уже не окажут никакого инфляционного  воздействия. Именно поэтому считается, что полное изъятие дефицитного  бюджетного излишка более сдерживающая мера, нежели использование этих средств  для погашения государственного долга.¹⁵

Глава III. Особенности проведения бюджетной политики в России в современных условиях

3.1. Состояние федерального  бюджета России

Федеральный бюджет на 2009 год  и на плановый период 2010—2011 годов  был принят в условиях мирового финансового  кризиса. Стоит отметить и то, что  в бюджете особое внимание уделено  антикризисным мерам.¹⁶

В результате же снижения цен на нефть  под влиянием мирового финансового  кризиса доходы бюджета снизились  более чем на 1 трлн. руб. И эти  средства будут взяты из Резервного фонда. По состоянию на 1 января 2009 г., совокупный объем Резервного фонда составил 4 027,64 млрд. руб.

Федеральный бюджет РФ в 2009 году может быть исполнен с большим  дефицитом, чем запланирован, даже с  учетом поправок в бюджет текущего года. По предварительной оценке Минфина, дефицит федерального бюджета в 2009 году по итогам исполнения составит 3,3 трлн. рублей, или 7,5% к предварительной  оценке объема ВВП за 2009 год. Между  тем, законопроектом о внесении изменений  в бюджет 2009 года дефицит запланирован в размере 2 трлн. 978 млрд. рублей, или 7,4% ВВП. Таким образом, дефицит бюджета  может превысить на 1,8% величину, предусмотренную законопроектом.

Впрочем, если цены на нефть  окажутся выше заложенных 58 долларов за баррель, то дефицит станет меньше. Так, при стоимости нефти в 65-70 долларов за баррель, как прогнозирует минэкономразвития, в следующем  году бюджетная "прореха" может  составить 6,2-6,5 процента ВВП. Инфляция не превысит 10 процентов.

Как и подчеркивалось раньше, бюджет в 2010 году является социальным - общие расходы казны на эти  цели составят 73 процента: все социальные обязательства будут выполнены  в полном объеме.

Другое ключевое направление - финансирование основных отраслей и  инновационного развития экономики. Будет продолжена реализация антикризисных мер: сформирован резерв, средства которого можно будет оперативно направлять на дополнительную поддержку российской экономики, особо значимых объектов. Но по некоторым статьям вводится режим строгой экономии, особенно это коснется расходов на содержание органов.

Исполнение федерального бюджета за 2009 год по доходам прогнозируется в объеме 6 трлн. 713 млрд. 821 млн. рублей, или 16,6% к предварительной оценке объема ВВП за 2009 год (40 трлн. 420 млрд. рублей), или 100,0% к объему доходов, предлагаемых к утверждению законопроектом.

Однако исполнение бюджета  по расходам прогнозируется в объеме 9 трлн. 745 млрд. 742,2 млрд. рублей, или 24,1% к предварительной оценке объема ВВП за 2009 год и 100,6% к объему расходов, предлагаемых к утверждению законопроектом (9 трлн. 692,2 млрд. рублей).

Данный прогноз по расходам учитывает изменения, уже внесенные  в бюджетную роспись на 2009 год, на сумму 253 млрд. 428,9 млн. рублей. Расходы  включают в себя 199 млрд. 706,1 млн. рублей бюджетных ассигнований на поддержку  финансового рынка, рынка труда  и отраслей экономики, 55,6 млрд. рублей, не использованных бюджетных ассигнований инвестиционного фонда РФ. Прогноз  также учитывает предлагаемое законопроектом увеличение расходов на 667,6 млрд. рублей.

Сальдо источников финансирования дефицита федерального бюджета на 1 января 2010 года составит, по оценке Минфина, 3,3 триллиона рублей. Законопроектом запланировано сальдо в размере 2,9 трлн. рублей. При этом источники  внутреннего финансирования дефицита прогнозируются в размере 3 триллиона 243,9 млрд. рублей, при запланированных  законопроектом 3 трлн. рублей, источники  внешнего финансирования - минус 211 миллиардов 790,6 миллионов рублей.

Дефицит федерального бюджета  России в первом полугодии 2009 г. составил 721,7 млрд. руб. Об этом сообщает Федеральная служба государственной статистики (далее по тексту - Росстат).

Общая сумма доходов федерального бюджета в первом полугодии 2009 г. равнялась 3 трлн. 172,2 млрд. руб. - 29% от суммы, утвержденной законом на год. Общая сумма расходов федерального бюджета за январь-июнь 2009 г. составила 3 трлн. 893,8 млрд. руб. - 39,8% к годовым бюджетным назначениям.

Доходы консолидированного бюджета России и бюджетов государственных  внебюджетных фондов в первом полугодии  2009 г., по данным Росстата, составили 6 трлн. 042,7 млрд. руб., расходы - 6 трлн. 619,7 млрд. руб., дефицит - 577 млн. руб.¹⁷

Как говорится в сообщении  Минфина РФ, в текущем году на финансовое обеспечение сбалансированности федерального бюджета были направлены средства Резервного фонда в общей  сумме 2 023,59 млрд. рублей.

Согласно текущему прогнозу, после глубокого падения ВВП  в 2009 году, будет наблюдаться постепенный  выход из рецессии.

Существенно ухудшен прогноз  показателей внешней торговли: в 2010 году по сравнению с 2009 годом экспорт  в долларовом выражении снизится на 45% , импорт – на 55-58%.

По новым оценкам прибыль  предприятий для целей налогообложения  будет ниже, чем закладывалось  Федеральным законом, на 37% в 2010 году и на 43% в 2011 году.

Сокращение доходов ожидается  не только из-за ухудшения макроэкономических условий развития экономики, но и  в результате реализации мер налогового стимулирования, принятых в целях  преодоления последствий кризиса. Так, на 4 пункта была снижена ставка налога на прибыль (за счет поступлений  в федеральный бюджет), еще 0,5 пункта федеральной ставки было передано в  региональные бюджеты. В результате ставка налога на прибыль, поступающего в федеральный бюджет снизилась  с 6,5% до 2%. Эта мера стоит федеральному бюджету около 1% ВВП в условиях 2009 года.

Согласно текущему прогнозу социально-экономического развития в  период 2010-2012 годов на фоне стабилизации мировой экономики и благодаря  реализуемым правительством антикризисным  мерам в России восстановится  положительная динамика экономического роста. В 2010 году прирост ВВП составит 1,0%, после чего он будет постепенно повышаться: до 2,6% - в 2011 году и 3,8% - в 2012 году.

Итак, вследствие ухудшения  макроэкономической ситуации в целом  и, как следствие, резкого сокращения доходов бюджетной системы мы наблюдаем дефицит бюджета.

3.2. Возможные меры бюджетной политики, как инструмента восстановления сбалансированности бюджета

Бюджетная политика является важным направлением финансовой политики государства, где играет значительную роль как источник экономического роста  и социального развития. Целевые  программы являются средством повышения  эффективности бюджетной политики как источника экономического роста  и социальной стабильности, поэтому  необходимо дальнейшее расширение их направленности.

Необходимо отметить, что  в условиях финансового кризиса  был принят федеральный бюджет на 2009 год и на плановый период 2010—2011 годов. Также стоит отметить и  то, что в бюджете особое внимание уделено антикризисным мерам, а  именно: поддержанию финансового  сектора, в частности банковского, возвращению утраченных позиций  на фондовом рынке и развитию энергетической отрасли.

В связи с повышением цен  на нефть ситуация с внешним спросом  несколько улучшилась. Но ограничения  экономического роста со стороны  совокупного спроса остаются весьма жесткими. На крайне низком уровне остается инвестиционная активность, узок потребительский  спрос на отечественные товары. Вот  почему, пусть и с запозданием, государство должно выступить как  мощный источник конечного спроса, разрабатывая и финансируя крупные проекты, направленные на развитие инфраструктуры и технологическое обновление производства. При этом решались бы как текущие проблемы стимулирования экономической активности, так и долгосрочные проблемы модернизации российской экономики.

При таком подходе потребуется, конечно, внести серьезные изменения  в финансово-бюджетную политику государства.

В ближайшие три года российская экономика столкнется с резким сокращением  ресурсов – причем это касается как текущих доходов, так и  накопленных ранее резервов. В  этой связи придется проводить такую  политику в области расходов, которая  бы, с одной стороны, стимулировала  рост внутреннего спроса и производства, а с другой стороны - не допускала  обострения социальных проблем и  при этом не вела бы к чрезмерному  росту бюджетного дефицита и необходимости  стремительно наращивать государственный  долг.

До кризиса расходы  бюджетной системы и, в частности, федерального бюджета, из года в год  неизменно увеличивались. Рост расходов заметно опережал темпы роста  экономики и коснулся практически  всех направлений расходов. Сейчас перед правительством остро стоит  задача коррекции бюджетной политики, ее адаптации к периоду низких государственных доходов.

Ближайшие несколько лет  должны стать переходным периодом, когда правительству придется балансировать  между необходимостью проведения стимулирующей  бюджетной политики и восстановлением  макроэкономической стабильности. Компромисс между этими требованиями будет  достигаться при постепенном  сокращении бюджетного дефицита –  до 7,5% ВВП в 2010 году, 4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в 2012 году.¹⁸

После завершения переходного  периода необходимо будет как  можно скорее вернуться к тем  принципам бюджетной политики, которые  были закреплены в Бюджетном кодексе в 2008 году. Величина расходов федерального бюджета должна находиться на уровне суммы ненефтегазовых доходов, нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП и финансирования дефицита за счет прочих источников (преимущественно, долговое финансирование) в размере не более 1% ВВП. Использование средств фонда национального благосостояния допустимо лишь для поддержки пенсионной системы.

Такие бюджетные правила  позволят обеспечить стабильность бюджетной  системы в долгосрочном периоде, предотвратят чрезмерное наращивание  государственного долга, создадут благоприятные  условия для внутренних и внешних  инвестиций, невозможных при нестабильности бюджета и, как следствие, экономики.

Следует отметить, что при  больших объемах дефицита бюджета  могут возникнуть определенные затруднения  в результате конкуренции государства  и частного сектора на рынках капитала. Из-за ограничения доступа к кредиту  корпорации наращивают выпуск облигаций. В июне текущего года было зарегистрировано 27 новых выпусков корпоративных  облигаций объемом в 221 млрд.рублей. Портфель корпоративных облигаций  растет быстрее портфеля ОФЗ. Доходность корпоративных бумаг существенно  выше доходности ОФЗ.

Правительству следует подготовиться  к возможному падению цен на нефть  и газ и снижению соответствующих  нефтегазовых бюджетных доходов  путем расширения ненефтяной налоговой  базы и увеличения соответствующих  ненефтяных доходов.

Для этого потребуется  анализ ненефтяной налоговой базы, начиная с основных налоговых  инструментов, таких как НДС, акцизы и налог на прибыль с тем, чтобы  выявить те реальные потери, связанные  с различными налоговыми льготами и  спецификой бюджетной системы, которая  ведет к сужению налоговой  базы. В результате такого анализа  должны быть выработаны специальные  рекомендации по отмене ненефтяных налоговых  льгот, при этом должен быть сделан расчет влияния такой меры на объемы бюджетных доходов.

Правительству следует выявить  конкретные функциональные категории  неэффективных расходов, которые можно было бы сократить в среднесрочном периоде с тем, чтобы создать возможность повышения расходов по первоочередным направлениям- социальные расходы и инфраструктурные инвестиции.