Сущность экологического контроля и его виды

Государственный контроль в сфере взаимодействия общества и природы регулируется также законом общего характера - Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Хотя этот Закон, судя по названию, регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, он предусматривает ряд существенных положений по организации и проведению контроля, важных для эффективной реализации этой важнейшей функции государственного управления.

Важнейшим условием решения задач, возложенных на органы государственного экологического контроля, служит наличие достаточного объема правомочий государственных инспекторов по охране природы и использованию природных ресурсов. При осуществлении государственного экологического контроля инспекторы в пределах своей компетенции имеют право:

• запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;
• беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки посещать и обследовать используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, помещения, сооружения, в том числе очистные сооружения, обследовать другие обезвреживающие устройства, средства контроля, технические и транспортные средства, оборудование и материалы, а также проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю;
• выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;
• направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями законодательства в области охраны окружающей среды, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений;
• предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований.
• осуществлять иные определенные законодательством полномочия.

Для обеспечения  защиты законных интересов субъектов  экологического права Федеральным  законом "О защите прав юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" установлены требования о порядке проведения контроля. В частности, для проведения контроля органом государственного контроля (надзора) издается распоряжение (приказ). В распоряжении (приказе) указываются лицо (лица), уполномоченное на проведение контроля, и должность; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения контроля, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; срок проведения контроля.

Также Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" установлен ряд ограничений при проведении контроля (ст. 15). Так, должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе:

- проверять выполнение  обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора);

- осуществлять плановые  и внеплановые выездные проверки в случае отсутствия при проведении контроля должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;

- требовать представление  документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются  объектами мероприятий по контролю  и не относятся к предмету  проверки, а также изымать оригиналы  документов, относящихся к предмету проверки;

- требовать образцы (пробы)  продукции для проведения их  исследований (испытаний), экспертизы  без оформления акта об отборе  образцов (проб) продукции в установленной  форме и в количестве, превышающем  нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;

- распространять информацию, составляющую охраняемую законом  тайну и полученную в результате  проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных  законодательством РФ;

- превышать  установленные сроки проведения  мероприятий по контролю.

По результатам  проведения контроля должностным лицом (лицами) органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах.

В случае выявления  в результате мероприятия по контролю административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) составляется протокол в порядке, установленном законодательством  РФ об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.

Реализация  названных положений позволяет  органам государственного экологического контроля с необходимой степенью эффективности осуществлять данную функцию государственного управления.

2.1.1 Государственный общий экологический контроль

Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, администрацией субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Полномочия Президента России как главы государства по проведению экологического контроля регулируются Конституцией РФ, другими актами. Такой контроль проводится в форме непосредственного контроля Президента (через подбор и расстановку на федеральном уровне кадров, имеющих отношение к решению экологических проблем в стране) и опосредованного - через подразделения его администрации. Президентский контроль реализуется через Контрольное управление Президента РФ и его территориальные подразделения (окружные инспекции), полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации.

Государственный общий экологический контроль осуществляют также органы исполнительной власти общей компетенции - Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов Федерации. Экологический контроль проводится ими путем заслушивания на своих заседаниях отчетов и докладов руководителей государственных структур исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды; контроля за исполнением законов, иных нормативных правовых актов в данной сфере соответствующими органами исполнительной власти; отмены принимаемых министерствами и ведомствами актов, если они противоречат Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям правительств.

Правительства (администрации) субъектов РФ осуществляют контроль за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды, соблюдением утвержденных проектов строительства, состоянием учета и отчетности в организациях.

2.1.2 Государственный специальный экологический контроль

Круг органов, уполномоченных на проведение государственного специального экологического контроля, широк. В систему таких органов входят как специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов, так и министерства и ведомства РФ, выполняющие определенные задачи в данной сфере, включая:

- Федеральную  службу по экологическому, технологическому  и атомному надзору;

- Федеральную  службу по надзору в сфере  природопользования;

- Федеральную  службу по ветеринарному и  фитосанитарному надзору;

- Министерство  природных ресурсов РФ;

- иные министерства  и ведомства РФ (Министерство  внутренних дел РФ, Федеральная  служба по надзору в сфере  защиты прав потребителей и  благополучия человека и др.).

Специально  уполномоченные органы проводят государственный  экологический контроль в форме  предупредительного и текущего. Основными способами осуществления предупредительного контроля являются согласования с природоохранительными органами, дача ими заключений на проекты решений. Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования. Текущий контроль может быть плановым и внеплановым. Так в соответствии с ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» внеплановый контроль проводится в случаях:

1. истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2. поступление обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права  которых нарушены).

При этом решение  органа государственного контроля (надзора) о проведении внепланового контроля должно быть мотивированным. Внеплановая проверка проводится в форме документарной и (или) выездной проверки.

2.2 Производственный экологический контроль

Сферой производственного экологического контроля служит производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов. Важность его проведения и высокой эффективности обусловлена тем, что предприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественно им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.

Содержание  производственного контроля зависит  прежде всего от специфики предприятия. Экологический контроль проводит руководитель предприятия, руководители функциональных служб (главного инженера, энергетика, технолога, механика и др.) и производственных подразделений. Потенциально наиболее полезным может быть контроль, осуществляемый экологическими службами. Правда, в целях экономии и в силу недооценки важности данного направления экологические службы на предприятиях часто отсутствуют.

С учетом важности производственного экологического контроля и в целях повышения  его эффективности Федеральным  законом "Об охране окружающей среды" установлена обязанность субъектов  хозяйственной и иной деятельности предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль (ст. 67).

Главной задачей производственного экологического контроля является проверка:

а) выполнения планов и мероприятий по рациональному  использованию природных ресурсов и охране окружающей среды;

б) соблюдению нормативов предельно допустимых воздействий  на природу, установленных предприятию;

в) выполнения иных требований законодательства об окружающей среде и др.

Меры по пресечению выявляемых нарушений правовых экологических  требований в рамках производственного контроля принимаются уполномоченными должностными лицами. На предприятии это, как правило, руководитель.

Эффективность производственного экологического контроля во многом зависит от взаимодействия с органами государственного экологического контроля. Такое сотрудничество является важным резервом повышения эффективности природоохранной деятельности на разных уровнях. Инициатива такого сотрудничества может исходить от любого субъекта. Но многое в развитии сотрудничества и обеспечении эффективного взаимодействия в данной сфере зависит от позиции органов государственного экологического контроля.

2.3 Общественный экологический контроль

Общественный  контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в целях  реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду (ст.42 Конституции РФ) и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.