Проблемы развития приграничных регионов России в новых экономических условиях

Проблемы развития приграничных регионов России в новых экономических  условиях

Приграничный регион – это потенциальный регион, с присущей ему географией, историей, экологией, этическими группами, экономическими возможностями и т.д., по разделенной суверенитетом правительств, правящих по обе стороны границы

Определение, сформулированное Денисом  де Ружмонтом, может иметь провокационный характер с точки зрения правительств, тем не менее, оно указывает, как должны развиваться приграничные сообщества, если таковые возникают, если не как политические ценности, то по крайней мере с точки зрения функционирования.

Повышенное внимание уделяется  проблеме границ и приграничных территорий, особенно в пределах Европейского Союза (далее ЕС). Этот интерес обусловлен постепенным ослаблением политических демаркационных линий и запланированным  исчезновением экономических барьеров. Кроме всего прочего, он по-своему кристализирует все трудности, ограничения  и сдерживающие факторы, которые  должны быть преодолены на пути европейской  интеграции. В этой связи приграничные районы действительно являются критерием  и катализатором прогресса европейского строительства.

Размеры приграничного района определяются двумя рассматриваемыми фактами: граница  как физическое понятие и приграничный регион как территория новых договорных отношений.

Граница – это прежде всего физическое понятие, которое часто обозначается указателями определяющими территорию государства. Она таким образом безоговорочно указывает сферу действия национального суверенитета, составляет тем самым ключевой элемент национальной территории или любой другой «национальной системы», включая ее составные части и подсистемы.

Границы выполняют существенную функцию  государств: установление собственной  территории в качестве основы деятельности всех систем и подсистем, на которые  теоретически распространяется национальный суверенитет; например, национальная система  образования, национальная экономика, национальная валюта, национальная безопасность, полиция, правосудие и т.д.

Набор ограничений для всех систем и подсистем государства в  каком-либо отдельно взятом районе обязательно  вызовет конфронтации, дисбалансы или  даже конфликты в регионах, разделенных  границей: часто их системы будут  противоречить друг другу или  игнорировать друг друга, поскольку  между ними нет достаточного числа  связующих звеньев и договорных процедур, по крайней мере при понятном положении вещей.

Территория приграничных регионов как система должна быть также проанализирована с точки зрения наполненности отношений и с учетом социально-экономических, политических, культурных и других сил, которые переходят из одной сферы в другую: например, в сфере культурных, социальных, экономических, делимых и образовательных отношений. Поэтому в приграничных районах очень важно открыть «мосты»,» точки пересечения» и договорные связи между различными партнерами в главных областях приграничного сотрудничества.

За последние три или четыре десятилетия в Европе появилась  новая геополитическая интеграция. " Роль границы (…) изменилась. Вместо барьера она постепенно становится местом, где встречаются два вида реальности и появляется возможность для взаимодополнения, преодолеваются косные концепции национального суверенитета. Ввиду возникающей новой ситуации, центральному правительству подлежало бы предоставить приграничным регионам такую степень автономии, которая позволяла бы им, например, вести переговоры с прилегающими территориями в специфических областях. Существует много территорий в которых возможно произвести определенные изменения, чтобы возместить или даже свести на нет негативный эффект границы, уважая при этом правовые нормы каждого государства.

Для смягчения эффекта границы, пограничные функции должны быть как бы нейтрализованы, что предполагает определение границ с точки зрения различных их функций или результатов  разделения и соединения.

Следующие функции входят в это  определение:

– военно-политическая стратегия как основной объект территориального вопроса государства;

– разрыв в уровне развития и неравномерность в экономической, культурной и социальной сферах;

– отбор и выбор, например, с точки зрения иммиграции;

– создание и строительство производства товаров, услуг и рабочих мест;

– культура и способы поведения, которые ведут к снятию или изоляции.

Негативные воздействия на приграничные районы в современной Европе прежде всего оказывают:

– экономический дисбаланс;

– отдаленность культур;

– политические особенности.

Термин «пограничный или приграничный регион» имеет три очевидных аспекта: пространство (более или менее четко определенное), сообщества и группы, а также отношения, существующие между ними, которые могут быть нарушены или заблокированы существованием границы.

С точки зрения пространства приграничные регионы могут быть рассмотрены  как:

– зоны;

– полюса;

– административные и политические образования.

Границы в современном мире отличаются большой транспарентностью, чем  полвека назад. Разрушение таможенных и валютных границ, дававших в прошлом  возможность национальным правительствам осуществлять полный контроль над богатствами  своих стран объясняется как  объективными политическими процессами (в т.ч. глобализацией), так и экономической  целесообразностью. Альтернативой  границе в этом случае является фиксация условной линии, обозначающей пределы  национального суверенитета. Центральной  категорией анализа феномена границ должно стать понятие приграничного  – трансграничного региона (borderland), которое понимается как единое экономическое  пространство.

Государство обязано интенсивно влиять на развитие приграничных регионов, поскольку  появление новых независимых  государств на территории бывшего Советского Союза и неразвитость новой приграничной инфраструктуры привели к появлению  связанных с этим пограничных  и приграничных проблем и угроз.

Принимая тот факт, что состояние  социально-экономического развития приграничных регионов в большинстве случаев  уступает внутренним регионам России, Правительство Российской Федерации  постоянно подтверждает необходимости  особого отношения к проблемам  приграничных субъектов Федерации. На заседании Правительства Российской Федерации 6 июля 1999 г. «О проблемах приграничных субъектов Российской Федерации» были поставлены конкретные задачи перед федеральными органами исполнительной власти, имеющие ключевое значение для жизнеобеспечения регионов (определенные руководителями субъектов Российской Федерации, имеющих общие границы с государственной границей Российской Федерацией).

Однако среди частных вопросов решения хозяйственных проблем  и точечного стимулирования экономического роста в приграничных субъектах  Российской Федерации значительное место занимали вопросы общегосударственного характера, острота которых наиболее проявляется в приграничных регионах. В частности, в области совершенствования миграционного, налогового, таможенного, уголовного законодательства; развития правовой базы международного сотрудничества с сопредельными государствами по различным направлениям, в том числе, охраны окружающей среды и урегулирования вопросов природопользования; вопросы совершенствования транспортных систем и создания дополнительных транспортных коридоров.

Необходимо выделить вопрос именно развития приграничного сотрудничества как важного инструмента решения  целого ряда локальных проблем. Для  решения этой задачи, прежде всего, необходимо создание общегосударственной  концепции приграничного сотрудничества. Постановлением Правительства Российской Федерации 197 от 7 марта 2000 г. была создана Межведомственная комиссия по развитию приграничного сотрудничества, целью которой является создание концепции развития приграничного сотрудничества и федеральной целевой программы развития приграничного сотрудничества на ближайший период и перспективу.

Должен отметить, что подписанная  Правительством Российской Федерации  и вносимая на ратификацию европейская  рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ  и властей дает определенный юридический  инструментарий по заполнению правового  вакуума в данной сфере. Однако следует отметить, что структурообразующим принципом конвенции является местное самоуправление (территориальные власти). Представляется, что на современном этапе решение проблемы становления приграничного сотрудничества в России должны в равной мере осуществлять как федеральное правительство и региональные власти, так и органы местного самоуправления, организации и граждане в пределах их компетенции. Структурообразующим принципом в Концепции должна стать территориальный, базисным понятием которого должна стать приграничная территория, как она определена в Законе о Государственной границе. Таким образом, приграничным сотрудничеством являются любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между Российской Федерацией и любыми сопредельными государствами в решении вопросов устойчивого социально-экономического развития приграничных территорий при обеспечении суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, реализации и защите национальных интересов и безопасности Российской Федерации в ее приграничном пространстве.

Приграничное сотрудничество основывается на принципах Конституции Российской Федерации, общепринятых норм и принципов  международного права и реализуется  в системе федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации  посредством целенаправленной и  скоординированной деятельности органов  государственной власти, органов  государственной власти субъектов  и органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан  в соответствии с их правами и  полномочиями в этой сфере.

Составной частью приграничного сотрудничества Российской Федерации является подготовка и реализация, совместно с заинтересованными  государствами, мер по обеспечению  оборонной, социально-политической, экономической, экологической и информационной безопасности на внешних границах Российской Федерации.

Важнейшими предпосылками эффективности  приграничного сотрудничества выступают  справедливое межгосударственное разграничение, развитие международного сотрудничества, укрепление социально-экономической  и духовной основы жизнедеятельности  приграничных регионов Российской Федерации.

Приграничное сотрудничество осуществляется в пограничном пространстве Российской Федерации, охватывающем государственную  границу Российской Федерации, пункты пропуска через государственную  границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации.

Цель приграничного сотрудничества – реализация и защита национальных интересов России, обеспечение безопасности личности, общества и государства в приграничном пространстве Российской Федерации.

Интеграционный Комитет

Определенные подходы к проблеме развития приграничного сотрудничества заложены в Соглашении об основных принципах приграничного сотрудничества государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и  гуманитарной областях от 29 марта 1996 года, подписанный 26 февраля 1999 г.

В данном случае мы имеем дело с  расширительным толкованием приграничного  сотрудничества. Так в ст. 1 Соглашения приграничный регион определен как регион в пределах административных или иных государственных территориальных образований, административно-территориальные границы которых совпадают с линией государственной границы государств-участников Соглашения.

Более того, ст. 4 Соглашения обязывает предоставить на территориях, находящихся под ее юрисдикцией, национальный режим населению приграничных регионов государства другой стороны по вопросам: временного проживания, занятия традиционной хозяйственной деятельностью, получения образования и других услуг, занятия малым предпринимательством.

Для устранения противоречий с федеральным  законодательством, необходимо правовое ограничение пространства приграничного  сотрудничества.

Отмечая тот факт, что принятие европейской рамочной конвенции  о приграничном сотрудничестве территориальных  сообществ и властей явилось  этапом в европейской интеграции, фактически отменяющей значение внутренних границ Европейского Союза, однако в  такой же степени ужесточающих внешний  пограничный режим, так в Бенилюкской  конвенции о приграничном сотрудничестве, построенной по территориальному принципу, особое значение придается вопросам контроля за миграцией и предотвращения незаконной миграции.

Пример использования приграничного  сотрудничества в рамках европейской  интеграции еще раз подтверждает, в части формирования правовой базы приграничного сотрудничества, необходимость  решения ряда принципиальных вопросов, включая внесение поправок в уголовно-процессуальный кодекс, иммиграционное законодательство, перераспределение функций между  рядом министерств и ведомств, решение множества контрольных  вопросов.

Главным инструментом региональной политики Российской Федерации в случае приграничной территории может стать только развитие особых зон приграничного сотрудничества. Задачей федеральной целевой  программы развития приграничного  сотрудничества на ближайший период и перспективу должно стать создание и использование инструмента  особых зон, а также координация  конкретных налоговых, бюджетных, таможенных, пограничных и иных мероприятий, обеспечивающих дифференцированную приоритетность развития приграничных территорий Российской Федерации.