Цели экологического управления

Каждому виду свойственны специфические  методы, способы, задачи.

Формы экологического управления: акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трех основных направлениях - социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.

Таким образом, экологическое управление - объективно необходимая деятельность, направленная на охрану окружающей среды  и рациональное использование природных  ресурсов.

2 Функции экологического  управления

Так как в соответствии с экологическим  законодательством задачи по обеспечению  рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются  названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, тоже разное. Оно определяется совокупностью  функций управления.

Функция управления - закрепленное в  законодательных и иных нормативных  правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использованию природных  ресурсов.

Экологическая функция государства  реализуется в разных формах, под  которыми понимают методы и способы  ее осуществления.

Выделяют правовые и организационные  методы осуществления экологической  функции государства. К правовым методам относится принятие законов  и иных нормативных правовых актов  в данной области, правоприменительная  и правоохранительная деятельность. К организационным методам относится  принятие экономических мер (бюджетное  финансирование, выделение кредитов и т.п.), нормирование предельно допустимого  загрязнения окружающей среды, планирование охраны окружающей среды, проведение экологической  экспертизы, экологической сертификации, мониторинга, экологического контроля и др.

Функции государственного экологического управления выделяют, учитывая следующие  признаки:

- принадлежность субъекта управления  к системе публичной власти;

- обозначение субъекта управления  в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в  сфере управления природопользованием  и охраной окружающей среды  либо путем указания на конкретные  управленческие задачи;

- осуществление управленческой  функции от имени государства;

- наделение субъекта управления  для осуществления функции соответствующими  правовыми средствами (правом устанавливать  запреты, ограничения, применять  санкции, давать разрешения, определять  условия деятельности, давать обязательные  для исполнения руководящие указания  и т.д.).

Функции экологического управления:

- определение стратегии и планирование;

- учет природных ресурсов и  наблюдение за состоянием окружающей  среды (осуществляемые в форме  мониторинга и ведения кадастров);

- распределение и перераспределение  природных ресурсов между пользователями;

- пространственно-территориальное  устройство природных ресурсов;

- разрешительная система (выдача  разрешений, лицензий на пользование  природными ресурсами и оказание  воздействий на окружающую среду);

- нормотворчество;

- контроль и надзор;

- разрешение споров (кроме подсудных).

Не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие  функции, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация, выполняются  лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осуществления  функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными  правами и обязанностями по обеспечению  охраны окружающей среды и рационального  природопользования в соответствии с требованиями законодательства.

Методы государственного управления в сфере охраны окружающей среды  можно подразделить на административные (управленческие), экономические, идеологические (воспитание, образование, агитация и  т.д.).

Принципы экологического управления являются составной частью общих  экологических принципов, а также  подсистемой принципов управления в целом. Это исходные положения, на основании которых строится вся  система органов управления, распределяются полномочия, формулируются цели и  задачи, определяются средства, применяемые  органами управления.

Исходя из характера и содержания составляющих их правомочий выделяют несколько наиболее важных функций государственного экологического управления:

1) Учет и ведение кадастров  природных ресурсов.

Учет и регистрация природных  ресурсов - необходимая предпосылка  реализации всех остальных функций  государственного экологического управления, поскольку она возможна лишь при  наличии соответствующей информации о природных ресурсах. Так, в Постановление  Правительства РФ сказано, что в  «целях обеспечения текущего и перспективного планирования, рационального использования  водных объектов, их воспроизводства  и охраны осуществляется учет поверхностных  и подземных вод, который представляет собой систему определения и  фиксации в установленном порядке  состояния водных объектов по качественным и количественным показателям, степени  изученности и использования». Российская Федерация. Постановление Правительства  РФ. Вопросы Федерального агентства водных ресурсов от 06.04.2004 № 169 // РГ. - 2004. - № 75 Государственный учет лесного фонда ведется для организации рационального использования, охраны и защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, систематического контроля за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечения достоверными сведениями о лесном фонде компетентных органов, юридических лиц и граждан (ст. 91 Лесного кодекса РФ). Аналогичные нормы содержатся в других законах, определяющих правовой режим природных ресурсов.

Учет природных ресурсов осуществляется по административно-территориальным  единицам (районам, областям и т.д.), конкретным природопользователям или собственникам природных ресурсов. Данные о количественном и качественном состоянии природных ресурсов обобщаются в едином государственном документе - кадастре.

Государственный кадастр природного ресурса представляет собой совокупность необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и  правовом положении природного ресурса.

2) Определение и проведение единой  экологической политики, разработка  и принятие планов и программ  по рациональному использованию  природных ресурсов и охране  окружающей природной среды. В  рамках указанной функции осуществляется  разработка экологических концепций  государственного развития РФ, федеральных  целевых программ, ежегодных планов  Правительства по вопросам рационального  использования природных ресурсов  и охране окружающей природной  среды и других документов  в сфере экологии.

Осознание экологических пределов для развития мира и страны содержится и в российских документах, в частности, в «Концепции перехода Российской Федерации  к устойчивому развитию» (1996) и  «Экологической доктрине» (2002). В последних  выступлениях Президента РФ Д.А. Медведева также поднимается экологическая проблематика, что в частности нашло свое отражение в Указе Президента РФ «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» (2008). Здесь можно также отметить «Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (2008), в которой - хотя и очень общо - говорится об экологизации экономики.

Данные документы базируются на Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об охране окружающей среды», других законодательных актах, регулирующих отдельные вопросы  охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической  безопасности, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства  Российской Федерации, Уставах городов, а также учитывает положения, изложенные в Программе действий по охране окружающей среды для Центральной  и Восточной Европы, Повестке дня  на XXI век и других документах, Конференции ООН по окружающей среде и развитию, и международных конвенциях.

3) Установление правил и норм  по рациональному использованию  природных ресурсов и охране  окружающей среды; стандартизация  в сфере экологии. Органы государственного  экологического управления в  пределах своей компетенции принимают  нормативные акты, содержащие правила,  требования и нормы по рациональному  использованию, воспроизводству  и охране земель, лесов, вод,  недр, животного мира и других  природных ресурсов. Эти акты  являются важнейшей составной  частью экологического законодательства.

Большую роль в регулировании охраны окружающей природной среды играет стандартизация (нормирование), то есть создание научно обоснованных показателей  и нормативов качества природной  среды, ее охраны и улучшения, а также  деятельности по использованию природных  ресурсов, созданию приборов контроля за состоянием природной среды и т.д.

4) Распределение и перераспределение  природных ресурсов; лицензирование  и лимитирование природопользования и охраны окружающей природной среды. Данная функция подразумевает осуществление государственными органами деятельности по предоставлению природных объектов в пользование, собственность, аренду, а также их изъятие у природопользователей по основаниям, установленным в законе.

Деятельность по распределению  и перераспределению природных  ресурсов проводится в рамках государственной  системы лицензирования и лимитирования использования природных ресурсов, то есть путем выдачи или аннулирования соответствующих лицензий на право пользования природными ресурсами, а также определения предельных объемов такого использования (изъятия природных ресурсов или загрязнения окружающей природной среды) - лимитов.

5) Пространственно-территориальное  устройство природных ресурсов. Пространственно-территориальное устройство природных ресурсов представляет собой систему мероприятий, направленных на обеспечение реальной возможности использования природного объекта, предоставленного в пользование, и предполагает осуществление взаимосвязанных действий по обоснованию и определению границ выделяемого природного объекта, установлению их на местности, разработке планов и схем их использования, отводу соответствующих участков земель, лесов, вод, недр и т.д., составлению проектов внутрихозяйственной организации их территорий. Эта деятельность осуществляется на основе топографо-геодезических, картографических работ, инвентаризации, обследования, надзора за проведением устроительных проектов и т.д.

6) Функции землеустройства, лесоустройства, недроустройства и др. регламентируются законодательством о соответствующих видах природных ресурсов.

7) Контроль за рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды. Контроль является важнейшей функцией государственного управления в любой его отрасли. Однако контроль в сфере экологии имеет особое значение в силу той роли, которую он способен играть в предупреждении экологических правонарушений, вред от которых, причиненный природной среде, зачастую оказывается необратимым.

8) Разрешение споров о праве  природопользования; применение ответственности  за экологические правонарушения.

Все споры, касающиеся предоставления и изъятия природных ресурсов, порядка и условий их использования, а также нарушения прав собственности, пользования, аренды и возмещения причиненных  этим убытков, в настоящее время  отнесены законодательством к рассмотрению судов: арбитражных судов, если споры  возникают между юридическими лицами, или судов общей юрисдикции при  разрешении споров с участием граждан. Защита прав пользования природными объектами в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Решения, принимаемые при разрешении споров о праве природопользования в административном порядке, могут быть обжалованы в суд.

3. Полномочия органов государственной власти в сфере экологического управления

Государственное управление использованием природных ресурсов и охраной  окружающей среды осуществляют различные  государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие  на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, специально уполномоченные органы в  рассматриваемой сфере и иные органы, на которые возложены отдельные  функции по управлению природопользованием  и охраной окружающей среды или  задачи.

В решении задач обеспечения  рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих  на разных уровнях. На них возложены  наиболее ответственные функции, связанные  с экологическим нормированием, экспертизой, лицензированием, экспертизой, сертификацией, контролем и т.д.

В ряду эколого-правовых проблем в  России организация системы специально уполномоченных государственных органов  управления в этой сфере остается наиболее острой. В последние годы система центральных органов  федеральной исполнительной власти в области природопользования и  охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону  ее совершенствования. Решения, принимаемые  по вопросам развития системы таких  органов, основывались «не на идеях  целесообразности, обеспечения последовательного  решения задач рационального  природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов  ведомств, руководствуясь политическими  соображениями».

«Вопросы системы и структуры  федеральных органов исполнительной власти» в настоящее время  специально уполномоченными государственными органами в данной сфере являются: