Совершенствование структуры управления государственного (муниципального) учреждения

При выработке масштабных управленческих решений следует  избегать тенденциозности в оценках  аргументов оппонирующей стороны, столь  присущей российскому менталитету. Для современной России это особенно важно, поскольку принципы, в соответствии с которыми замыслены современные реформы, не вписываются в политическую и экономическую ситуацию, в которой она оказалась. К тому же и спектр противоборствующих сил на ее политической арене достаточно широк и противоречив. Эти обстоятельства требуют от субъекта государственного управления особого внимания к общественной оценке проводимых социальных преобразований, к выбору наиболее приемлемых организационных форм для их претворения в жизнь.

В выборе организационных  форм большую роль играет политическая интуиция, основанная, прежде всего на глубоком понимании существа решаемых проблем. Политическая мудрость заключается не в том, чтобы заставить любыми способами осуществить директивное указание, а в том, чтобы в ходе рациональной дискуссии остановиться на наиболее перспективном и приемлемом варианте решения проблемы, избежать ее упрощения, заранее блокировав контраргументы оппонирующей стороны. Политическая практика изобилует примерами того, что при принятии решения государственного масштаба искусственно создаются условия, облегчающие прохождение заранее выдвинутой управленческой модели и затрудняющие обсуждение и принятие других вариантов.

В известной мере организационной  формой государственного управления можно  считать преодоление конфликтов и достижение компромисса. Существует мнение, что противоречий и конфликтов можно избежать с помощью соответствующей правовой базы и предупредительных мер в форме нахождения согласия. Стремиться к этому надо, но осуществить в полной мере невозможно, как невозможно и создать идеальные отношения в обществе. Противоречия и конфликты в обществе были, есть и будут. К тому же социальные противоречия и конфликты объективны, они, как и боль в живом организме, играют помимо прочего позитивную роль, свидетельствуя о неблагополучии и необходимости принятия соответствующих мер. Чем выше уровень демократизма, тем активнее идет процесс столкновения точек зрения, творческих поисков, а это всегда чревато возникновением противоречий и конфликтных ситуаций. Поэтому опасен не сам конфликт, а степень его развития, стадия, на которой он обнаружен. Своевременно принятые меры по его разрешению, высокий уровень гласности и информированности общества создают основу для того, чтобы конфликтная ситуация привела не к кризису, а к достижению нового, качественно более высокого уровня общественного развития.

В федеративном государстве  между федеральным центром и  субъектами федерации, между отдельными субъектами, особенно на национальной и территориальной почвах, могут  возникать противоречия. Однако, если господствует общая тенденция к сохранению целостности и единства государства, эти противоречия в итоге разрешаются компромиссом. Когда же это условие отсутствует, проблема не имеет положительного решения и следует взвесить цену сохранения status guo¹.

Ход современных российских реформ выявил не только их концептуальную уязвимость, но и серьезные недостатки с точки зрения правовых и организационных форм управления их ходом. Жизнь показала, что властные структуры постоянно находятся в состоянии цугцванга, т.е. в случае провала одного варианта не имеют в запасе лучшего, а все возможные одинаково малоприемлемы. Ведь при наличии запасных вариантов решения проблем всегда можно быстро провести необходимую корректировку, сохраняя положительные наработки.

Формы государственного управления по большей части выступают не в «чистом» виде, а в комплексном сочетании. Организационные формы подкрепляются принятием соответствующих решений, имеющих определенные правовые последствия. Правовые формы нуждаются в организационной упорядоченности их осуществления.

Методы и средства государственного управления достаточно разнообразны. Среди них могут  быть как чисто механистические, так и несущие известную идеологическую нагрузку. Они могут быть направлены как на достижение социально значимых позитивных целей, идущих на пользу обществу и государству, так и на манипулирование общественным мнением, обман, принуждение, провокации и т.д. По своему содержанию методы и средства не вполне совпадают, но в деле государственного управления, когда имеется в виду способ достижения его целей, их трудно разделить. Они выступают в единстве, актуализируя ту или иную сторону процесса государственного управления. Например, построение древа целей можно одновременно рассматривать как форму, метод и средство организации формирования и движения к достижению целей, их структурирования. Методы нравственного воздействия закрепляются и оказываются эффективными только благодаря созданию соответствующего морального климата, характеризующегося последовательностью, определенностью и дисциплиной. Методы - категории нематериальные, средства, как правило, - материальны. Метод - это то, как делается, средство - при помощи чего делается.

Под методами государственного управления понимаются официальные  способы властного воздействия государственных органов на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в установленном порядке.

Средства государственного управления - это инструментарий, набор конкретных и чаще всего овеществленных предметов, используемых в данном процессе.

В государственном управлении средства могут быть техническими (средства труда государственных служащих, электронные, космические), специальными (средства военные, правоохранительные, таможенного и пограничного контроля, обеспечения госбезопасности, денежной эмиссии, гражданской обороны, дипломатические), информационными и коммуникационными (средства правительственной связи и информации) и др.

Таким образом, с помощью методов и средств государственного управления осуществляются функции государственного управления, достигаются цели, которые ставит перед собой субъект государственного управления. Разнообразие методов и средств государственного управления позволяет сделать процесс управления гибким, динамичным, эффективным. Проблема соотношения целей, методов и средств их достижения становится особенно актуальной в том случае, когда способы реализации целей обретают характер, противоречащий их содержанию и назначению. «Никакая цель, - заметил по этому поводу Альберт Эйнштейн, - не высока настолько, чтобы оправдывала недостойные средства для ее достижения».

Методы государственного управления можно классифицировать по различным основаниям, например, по способам формирования и обеспечения реализации управляющего воздействия они делятся на методы функционирования органов государственной власти и методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления.

К методам функционирования органов государственной власти относятся те, посредством которых осуществляется государственное управление, разрабатываются, принимаются и реализуются властно-управленческие решения. Хотя эти методы непосредственно связаны с практической реализацией государственной власти, ее управляющим воздействием на объекты управления в соответствии с интересами и волей государства, они могут быть использованы и для обеспечения реализации целей и функций государственного управления, поскольку в них содержатся механизмы установления взаимоотношений между субъектом и объектом государственного управления, реализации компетенции субъектов управления, целенаправленного воздействия на субъекты управления для решения управленческих задач в соответствии с властно-юридическими полномочиями органов государственной власти.

Методы функционирования органов государственной власти можно квалифицировать в качестве прямого административного или  косвенного регулирующего воздействия  со стороны органов государственной  власти на соответствующие объекты  управления независимо от конкретной области общественной жизни.

К первой группе относятся  методы правового регулирования, убеждения, принуждения, публичного администрирования, государственного контроля и др. Ко второй - воспитания, демократизации управления, размещения государственных заказов, налогообложения, определения таможенной стоимости товара и др.

Методом правового регулирования  государство через свои органы осуществляет воздействие на общественные отношения, дозволяя их участникам совершать действия правового характера, предоставляя им соответствующие права и налагая на них определенные обязанности, а также дает возможность выбора вариантов поведения в пределах, установленных правовыми нормами. Именно этим методом государство решает проблемы населения РФ, связанные с последствиями судебных тяжб и разбирательств на последней стадии, а именно «приведения решения суда в исполнение» органами ФССП России.

Метод убеждения наиболее предпочтителен в государственном  управлении. Еще Сократ утверждал, что  «тот, кто чувствует достаточно силы в самом себе, чтобы владеть умами, не станет прибегать к насилию: к чему ему устранять человека других взглядов, когда в его же интересах дружеским убеждением привлечь его на свою сторону»². Использование этого метода требует авторитета власти, создания определенных условий, социального климата, наличия веских аргументов. Как правило, средствами убеждения стимулируется мотивация должностного поведения. Даже если объектом убеждающего воздействия в необходимости реализации общественно значимых целей являются коллективы людей или большие социальные группы, сам процесс убеждения носит личностный характер. Этот метод в деятельности органов государственной власти применяется довольно часто для связей с общественностью, например, при проведении референдумов.

Однако в государственном  управлении невозможно полагаться только на метод убеждения. Если метод убеждения  оказывается нерезультативным, неизбежным становится использование метода принуждения, например, когда возникает угроза государственной целостности, совершаются Преступные деяния и т.д. Однако в любом случае метод принуждения должен рассматриваться как вынужденно необходимый.

Общественные отношения  по поводу власти и управления в  государстве являются предметом  публично-правового регулирования. Публичность, т.е. открытость, гласность, означает общественную значимость данной сферы деятельности. Государственное строительство, формирование и функционирование государственных и муниципальных властных структур, Правовой системы и многое другое, касающееся укрепления государства и его институтов, достигается с помощью метода публичного администрирования, под которым понимается совокупность способов воздействия государства на его граждан, система мер, применяемых государственными институтами, посредством которых реализуются функции государственного управления. Применение метода публичного администрирования позволяет обеспечивать устойчивость общественных институтов, активизирует сферы экономической, политической, духовной жизни общества, создает условия и гарантии для частного администрирования. Эффективность этого метода подтверждается на примере стран, занимающих в настоящее время лидирующие позиции в мире. Государственное управление, в процессе осуществления которого реализуются решения государственной власти, носит публичный характер. Публичность выражается, прежде всего, в том, что именно государственное управление обеспечивает соблюдение общих, публичных интересов, имея в своем распоряжении «публичную» материальную основу - государственное имущество, налоги, финансы и т.д. Осуществляемые в России преобразования требуют известной переоценки, наполняя новым содержанием метод публичного администрирования.

Методом государственного контроля обеспечивается соблюдение законов  и других правовых актов, издаваемых государственными органами. Кроме того, система государственного контроля имеет свою специфику в различных странах, и изучение международного опыта, несомненно, приносит большую пользу.

Что касается многочисленных методов косвенного регулирующего  воздействия, то их значение можно проиллюстрировать на примере метода налогообложения. На протяжении всего хода российских реформ именно просчеты в системе налогообложения оказывали резко негативное воздействие на все стороны хозяйственной жизни, значительно затрудняя реализацию целей государственного управления.

Социально-политическими  методами управляющего воздействия  создаются условия для проявления трудовой и политической активности людей, реализации заложенных в человеке потенциальных возможностей, организации  занятости населения, обеспечения его бытовых условий, предоставления социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь достойной человеческого существования. Здесь могут применяться самые различные социологические методы, определенным образом ориентированные на решение круга задач развития социальной сферы. Например, созданием центров занятости населения, центров психологической поддержки инвалидов, незанятого населения и безработных, реабилитационных центров, центров по оказанию юридической помощи какой-либо определенной категории населения снимается социальное напряжение в обществе, открываются реальные возможности большому числу людей решить свои сложные жизненные проблемы. В этих центрах разрабатываются свои методы, учитывающие специфику контингента, с которым ведется работа.

Государство широко применяет  для достижения управленческих целей  экономические методы: приватизацию, проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики, материальное стимулирование, применение материальных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам, поддержку депрессивных территорий и т.д.

Важным рычагом в  руках государства является законодательное  регулирование экономики, которое  осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях. При  этом необходимо, чтобы методы экономического воздействия применялись гибко, не становились тормозом в реализации целей и функций государственного управления.

Среди правовых средств  государственного управления (не надо смешивать с правовым регулированием государственного управления) важное место принадлежит правотворческому методу, суть которого заключается в том, чтобы своевременно выявить потребности правового обеспечения управленческого процесса, разработать и принять соответствующие нормативные правовые акты, а также предусмотреть их социальные последствия. Конституцией страны закладываются основы государственности, закрепляются основные принципы государственной организации. Конституция Российской Федерации 1993 г., например, создала только юридические предпосылки для перехода к подлинному федерализму, гражданскому обществу, правовому государству. После ее принятия начинается работа по реализации ее демократического и гуманитарного потенциала. В полной мере это можно отнести и к вопросам государственного управления. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» обращалось внимание парламентариев на необходимость скорейшего законодательного закрепления общих принципов организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядка принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, установления четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных чиновников. Развивая конституционные положения методом правотворчества, субъекты этой деятельности не должны путать творческий подход с отступлением от принципиальных положений Основного Закона. Тем не менее на сегодняшний день действует масса различных нормативных правовых актов, в которых содержатся такие противоречия. В посланиях Президента РФ неоднократно ставился вопрос о разработке программы административных реформ. Ее цель - упорядочить систему и структуру органов исполнительной власти, повысив тем самым эффективность управления страной.