Социальные трансферты и их роль в формировании доходов населения

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 2001 г. № 487 утверждено Типовое положение, предусматривает реализацию мероприятий по формированию новой системы стипендиального обеспечения студентов.

Типовым положением предусматривается следующие виды стипендий:

- стипендии Президента Российской Федерации и специальные государственные стипендии Правительства Российской Федерации;

- государственные (муниципальные) стипендии для аспирантов и докторантов;

- государственные (муниципальные) академические стипендии;

- государственные (муниципальные) социальные стипендии;

именные стипендии.

Предусмотрены также  меры по осуществлению материальной поддержки студентов, аспирантов и  докторантов, определен порядок  назначения и выплаты государственных (муниципальных) социальных стипендий нуждающимся студентам и аспирантам.

Помимо прямых денежных выплат населению  к социальным трансфертам можно  отнести финансирование текущих  затрат в здравоохранении, образовании, культуре и т.п., а также субсидирование предприятий и организаций, оказывающих услуги социально незащищенным слоям населения, например субсидии жилищно-коммунальному хозяйству и общественному транспорту.

 

1.4 Проблема финансирования социальных трансфертов

 

Формирование единой системы социальных трансфертов на всех уровнях - федеральном, региональном и местном - с четким определением прав и ответственности каждого из этих уровней предполагает и определение источников их ресурсного обеспечения.

Рыночной экономике  свойственна тенденция к децентрализованному размещению ресурсов общественного сектора, центр тяжести решения многих социальных вопросов переносится в регионы. Поэтому уже на первых этапах перехода к рынку бюджетные права территорий расширяются. Прежде всего, это касается источников доходов. Вместе с тем развитие самостоятельности регионов на основе углубления бюджетной децентрализации происходит постепенно, поскольку оно зависит не только от изменений законодательства, но и от социально-экономических факторов.

Специфика экономических, национально-демографических, природно-климатических особенностей России требует формирования целостной и гибкой системы социальных трансфертов. Это предполагает активное взаимодействие бюджетов всех уровней, причем федеральный бюджет выполняет функции финансового обеспечения общегосударственных социальных гарантий через субсидии, субвенции, взаимные расчеты, трансферты и налоговые льготы республикам и регионам.

Обязательства по финансированию трансфертов, введенных решениями федеральной власти, «сбрасываются» на бюджеты субъектов Федерации. В результате политики федерального уровня (прежде всего, в Государственной Думе) оказываются в роли «защитников» избирателей, а региональные – в роли отвечающих перед ними за недофинансирование федеральных социальных мандатов.

Участие федеральных  органов в формировании ресурсной  основы социальных трансфертов обусловлено  принципом справедливости, требующим  обеспечить всему населению страны некоторый минимум не только денежных доходов, но определенных общественных благ. Единство государства и общества оказалось бы подорванным, если бы, например, переезд из одной части страны в другую приводил к существенным изменениям социальных гарантий, на которые вправе рассчитывать гражданин.

В то же время ресурсные  возможности регионов неодинаковы, что может вызвать чрезмерные различия в доступности этих благ для населения. Поэтому для справедливого распределения благ между потребителями — индивидами и их группами — необходимо перераспределять ресурсы между регионами.

В переходной экономике сказывается неравномерность адаптации территорий к переменам и сложившиеся в прошлом различия в доходной базе бюджетов одного уровня. Зачастую они обусловлены не столько дифференциацией экономического поведения жителей регионов, сколько макроэкономической политикой прошлых лет, формировавшей территориальные пропорции на основе централизованных решений.

Принцип справедливости требует, чтобы регионы, в которых  эта политика привела к отставанию, получали помощь от других регионов и  из центра. Поэтому в переходный период особенно велика потребность в бюджетных трансфертах.

Следовательно, в переходной экономике существуют огромные перераспределительные  потоки финансовых ресурсов: с одной  стороны, от центра к регионам идут социальные трансферты, с другой стороны, от регионов к центру — налоги. [5]

 

 

2 Сравнительный анализ основ перераспределительной политики в России, США и Германии

 

В данной главе будет  представлен краткий сравнительный  анализ перераспределительной политики в России и в странах с развитой рыночной экономикой, в первую очередь в США и Германии. Выбор последних двух стран объясняется желанием обеспечить полноту сравнения, так как они представляют собой две хорошо идентифицируемые модели социальной политики - "американскую" и "европейскую".

Внутренняя структура  социальных трансфертов различается  в зависимости от особенностей той  или иной модели социальной политики и включает три укрупненных элемента:

1) социальное страхование;

2) общественная помощь;

3) детские пособия. [2]

Основное различие между моделями социальной политики заключается в трактовке детских пособий как самостоятельного элемента социальных трансфертов ("европейская" модель) либо как составной части общественной помощи ("американская" модель). В первом случае детские пособия предоставляются всем семьям, имеющим детей, а во втором - только тем, чьи доходы падают ниже определенного уровня (что выявляется с помощью специального теста).

В системе общественной помощи в России проверка уровня доходов  потенциальных реципиентов не осуществляется.

Колебания в объемах  социальных трансфертов в России из года в год весьма велики. При  этом по общему их уровню в процентах  к ВВП наша страна находится в  середине между группой стран, объединяемых "европейской" философией социального  обеспечения, и группой стран, которые более склонны к "американской" (индивидуалистической) философии. Для первой из названных групп (Франция, Германия, Швеция, Италия) социальные трансферты составляют в среднем 20.6 % ВВП, тогда как для второй (США, Канада, Япония) - в среднем 11.7% ВВП.

Можно увидеть такую  характерную для России особенность, как полное отсутствие денежной составляющей в блоке общественной помощи. Кроме  того, сравнительно невелика доля социального  страхования. Она составляет менее 50 % в общем объеме социальных трансфертов, тогда как в США - более двух третей, а в Германии - более 80 %.

Государственное социальное страхование предназначено для  замещения доходов индивидов, утраченных в результате некоторого события, такого как безработица, заболевание или потеря трудоспособности в старости. Этот перечень функций характерен для большинства стран с рыночной экономикой и иногда дополняется другими видами социального страхования. Нередко сюда относят и страхование от несчастного случая на производстве, но оно носит в большей степени отраслевой характер (из-за отраслевой природы риска), чем общегосударственный.

В России страхование  от риска утраты заработка в связи  с кратковременной нетрудоспособностью, вызванной заболеванием, входит в  социальное страхование. В США данный вид риска вообще не покрывается через систему государственного страхования, а лишь на основе двусторонней договоренности между работодателем и наемным работником. В Германии государство также не страхует граждан от кратковременной нетрудоспособности, хотя если заболевание продолжается более 6 недель, то страховые выплаты производятся через систему медицинского страхования (больничные кассы).

Чтобы обеспечить полноту  сравнения, необходимо рассмотреть  и источники финансирования программ социального страхования. Во всех трех странах установлены специальные, так называемые маркированные налоги, базой для которых служит начисленная заработная плата.

При этом маркированные  налоги в России имеют две характерные  особенности.

1. Пропорциональность. Государственное социальное страхование в большинстве стран мира ориентируется на средний и низший общественные классы. Считается, что не следует создавать искусственных препятствий гражданам с высокими доходами для пользования услугами частных страховых компаний. Поэтому маркированные налоги не взимаются с заработков, превышающих установленную величину. В результате маркированные налоги становятся регрессивными.

В России не практикуется установление верхнего предела налогооблагаемого  заработка. В результате создаются стимулы к сокрытию доходов и искусственно ограничивается спрос на страховые полисы, предоставляемые частными компаниями. Однако есть и положительная сторона: маркированный налог становится пропорциональным, а не регрессивным, что, как известно, лучше отвечает целям перераспределения.

2. Уплата налога работодателем.  Как правило, в мировой практике  применяется принцип равной ответственности  работника и работодателя за  уплату маркированных налогов.  Однако этот факт носит чисто  символический характер. Учитывая возможности перемещения налогового бремени, становится ясно, что формальное установление процентных долей уплаты налога не влияет на то, кто уплачивает налог фактически. В зависимости от соотношения спроса и предложения на рабочую силу налог может быть полностью перемещен как на работодателя, так и на работника.

В России маркированные  налоги полностью уплачиваются работодателем. Исключение составляет налог в Пенсионный фонд.

В Германии величина максимального  месячного налогооблагаемого заработка одинакова для систем пенсионного страхования и страхования по безработице. Для всех трех видов социального страхования используется принцип равной ответственности за уплату налога.

В США величина максимального  месячного налогооблагаемого заработка одинакова для систем пенсионного страхования и "Медикэра". Для страхования по безработице она же учитывается в двойном размере.

Помощь бедным не связана  с необходимостью корректировки  провалов рынка и повышения экономической  эффективности. В ее основе лежат исключительно соображения этики и морали. Большинство людей считает несправедливым такое распределение доходов, при котором "богатые имеют возможность кормить своих домашних животных лучше, чем бедные - своих детей". Их воля, реализуемая через политический механизм, воплощается в создании программ материальной поддержки беднейших слоев населения.

В России программы общественной помощи имеют следующие особенности.

1. Доминирование натуральных  трансфертов. В системе общественной  помощи отсутствуют денежные трансферты. Натуральные трансферты имеют как отрицательные, так и положительные стороны. Главный недостаток заключается в потере эффективности из-за того, что оценка натуральных трансфертов получателем ниже, чем их фактическая денежная стоимость. Потребителю как бы навязывается определенное благо, он лишается свободы выбора между различными благами, которую он имеет при денежном трансферте.

Положительной стороной натуральной формы оказания помощи обычно считается связанное с  ней ослабление остроты проблемы маскировки. Действительно, богатые и среднеобеспеченные граждане вряд ли будут искажать информацию о своем благосостоянии только для того, чтобы получить натуральную помощь, хотя если трансферт будет денежным, то это более вероятно. Однако последнее, например, не всегда относится к трансфертам в форме бюджетной поддержки расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, которые играют ведущую роль в системе общественной помощи в России.

2. Категориальность. Многие  страны используют признак принадлежности граждан к той или иной категории в системе социальных трансфертов. Однако он является лишь вспомогательным инструментом при решении вопроса о целесообразности оказания помощи. Основным инструментом всегда служит проверка реальной нуждаемости потенциального реципиента.

Страны с развитой рыночной экономикой в отличие от России строго придерживаются принципа проверки уровня доходов при предоставлении гражданам общественной помощи. В США преобладают натуральные трансферты, а правила предоставления помощи более детально проработаны и базируются на строго формализованных критериях.

При изучении источников финансирования программ общественной помощи нельзя оставить без внимания вопрос бюджетного федерализма. В какой-то мере степень перераспределения  дохода должна быть решением регионального или национального уровня.

Экономическая теория общественного  сектора указывает на то, что программы  общественной помощи являются общенациональной, а не региональной проблемой. В условиях относительно свободной миграции внутри страны региональные программы общественной помощи могут иметь негативные последствия. Любой регион, который решает обеспечить сравнительно более высокий уровень жизни для бедных, рискует столкнуться с притоком бедных из других регионов. В результате каждый регион имеет стимулы сделать себя непривлекательным для бедных, чтобы те перемещались в другие регионы. [4]