Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ

Под правонарушением  в юридической науке, как правило, понимается противоправное (неправомерное), общественно вредное, виновное деяние (действие или бездействие) деликтоспособного  субъекта, в результате которого ненадлежащим образом исполняются обязанности, нарушаются закрепленные законодательством  права и законные интересы участников каких-либо общественных отношений, за которые в действующем праве  установлена юридическая ответственность. При этом основные юридические характеристики правонарушения - это его противоправность, общественная вредность и виновность деяния. Здесь большинство исследователей отражают господствующий подход к юридическому составу правонарушения как совокупности объекта, субъекта, субъективной и объективной  стороны.

Рассмотрение  вопросов финансовой и, в том числе, бюджетной ответственности в  последнее десятилетие находится  в поле внимания отечественной аналитической  юриспруденции. Отметим, что в советской  юридической науке обращалось внимание на меры ответственности, которые носили финансовый характер. В частности  Р.О. Халфина указывала на наличие  специфических санкций в области  финансового права . Более того, предпринималась  попытка дать общую характеристику финансово-правовых санкций и их особенностей . Вместе с тем указанная  проблема пока не нашла исчерпывающего исследования. Более того, выделение  финансово-правовой ответственности, как самостоятельного вида ответственности, сопровождалось целым рядом досадных недоразумений и "неопределенностей, которые и сейчас имеют место". Так, в связи с изменением экономической  и политической модели развития нашего общества, и сопряженным с указанными процессами бурным развитием налогового права, возникла объективная необходимость  переосмысления места и роли финансового  права в правовой системе, а как  отмечается отдельными исследователями - и его структуры . Как отмечается, это, среди прочего, породило теории об отсутствии рассматриваемого вида юридической ответственности и "о  существовании лишь административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства". Так, Д.Н. Бахрах пишет, что ответственность за административные правонарушения предусматривают не только нормы административного  права, но и ряда других отраслей права, и, в частности, финансового права . Как известно, неплодотворность такого подхода в настоящее время  показана в финансово-правовой литературе.

Кроме того, нельзя не согласиться с М.В. Карасевой, когда она отмечает, что выделение  финансовой ответственности как  самостоятельного вида ответственности  как раз и связанно с бурным развитием финансового законодательства. Неслучайно термин "финансовая санкция" впервые используется законодателем  в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. "О  государственной налоговой службе РСФСР", а термин "финансовая ответственность" - в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. "Об осуществлении комплексных  мер по своевременному и полному  внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей". Ю.А. Крохина  отмечает, что финансово-правовая ответственность  формируется по институциональному признаку - "снизу вверх", поскольку, например, более детальную разработку получает налоговая ответственность  и существенные перспективы развития имеет ответственность за нарушения  бюджетного законодательства .[4]

Правонарушение  выступает основанием ответственности; без правонарушения нет ответственности.

Кодекс устанавливает  ответственность за отдельные финансовые правонарушения. В некоторых случаях  Бюджетный кодекс содержит конкретные санкции, а в ряде случаев - отсылочные нормы к административному и  уголовному законодательству.

Любая юридическая  ответственность характеризуется  тремя признаками:

а) государственным  принуждением;

б) отрицательной  оценкой деяния, формирующего правонарушение, и субъекта, совершившего это деяние;

в) наступлением для правонарушителя неблагоприятных  последствий, что и составляет сущность наказания.

Финансово-правовая ответственность за бюджетные правонарушения характеризуется следующими признаками:

1) данная ответственность  установлена непосредственно бюджетным  законодательством (причем, только  Бюджетным кодексом Российской  Федерации и иными федеральными  законами);

2) к ответственности  привлекается субъект бюджетного  правоотношения;

3) ответственность  предусматривает применение мер  наказания к лицу, виновному в  неисполнении или ненадлежащем  исполнении предписаний, предусмотренных  нормами бюджетного законодательством  ;

4) в основании  ответственности лежит бюджетное  правонарушение, то есть нарушение  бюджетного законодательства;

5) ответственность  состоит в применении специфических  бюджетных санкций;

6) привлечение  к бюджетно-правовой ответственности  производят органы, исполняющие  бюджеты;

7) привлечение  к ответственности осуществляется  в порядке, установленном бюджетным  законодательством;

8) бюджетно-правовая  ответственность является средством  обеспечения надлежащего исполнения  требований бюджетного законодательства.

При привлечении  бюджетного правонарушителя к юридической  ответственности государство преследует, как правило, три цели.

обеспечение исполнения бюджетного законодательства. Особенно это характерно для ситуации, когда  к ответственности привлекается получатель бюджетных средств.

наказание правонарушителя, что выступает средством  его воспитания и предупреждения повторных правонарушений.

защита имущественных  интересов участников бюджетных  правоотношений. В рамках финансовой ответственности ответственность  за нарушения бюджетного законодательства формирует особый вид ответственности  – бюджетно-правовую ответственность.

Бюджетно-правовая ответственность – это применение уполномоченными органами, исполняющими бюджет, к нарушителю  бюджетного законодательства мер юридической ответственности, установленных этим законодательством, возлагающих на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера.

Характеризуя  правовой статус субъектов Российской Федерации в системе ответственности  за нарушение бюджетного законодательства, отметим следующие обстоятельства:

субъекты Российской Федерации не правомочны станавливать ответственность за нарушения бюджетного законодательства (в форме как  административной, так и бюджетно-правовой ответственности). Такую ответственность  правомочны устанавливать лишь уполномоченные федеральные органы государственной  власти.

нарушение бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации может выражать собой  объективную сторону бюджетно-правового  или административного бюджетного правонарушения, которое будет лежать в основании привлечения правонарушителя  соответственно к бюджетно-правовой или административной ответственности;

субъекты Российской Федерации в лице органов, исполняющих  бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны привлекать правонарушителей к бюджетно-правовой ответственности  за совершение бюджетных правонарушений, в порядке установленном Бюджетным  кодексом Российской Федерации.

субъекты Российской Федерации в лице органов, исполняющих  бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны возбуждать дела о привлечении  правонарушителей к административно- правовой ответственности за нарушения  бюджетного законодательства путем  составления протокола о совершении бюджетного правонарушения.

субъекты Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти сами могут быть привлечены к бюджетно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.

органы государственной  власти субъектов Российской  Федерации, исполняющие бюджеты, а также их должностные лица могут привлекаться к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.[9]

Согласно ст. 282 Бюджетного кодекса РФ4  к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Классификация мер принуждения, применяемых за бюджетные правонарушения, неоднозначна. Так, Т.В. Конюхова считает, что к  нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие  меры:

предупреждение  о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

блокировка расходов (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

изъятие бюджетных  средств (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

приостановление операций по счетам в кредитных организациях (мера  финансовой дисциплинарной  ответственности);

наложение штрафа (мера административной ответственности);

начисление пени (мера гражданско-правовой ответственности  за просрочку исполнения обязательств);

иные меры в  соответствии с Бюджетным кодексом и другими федеральными законами.   

Глава 2. Виды  ответственности за нарушение бюджетного законодательства

2.1 Виды  ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Традиционно в  теории права выделяют пять видов  юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную. Гражданская ответственность  за правонарушения в бюджетной сфере  применяться не может, так как  правонарушения носят публичный, а  не частноправовой характер.[7]

Дисциплинарная  ответственность наступает за нарушение  трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные  правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. Как было сказано выше, в определенных случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, возражений не вызывает.

Говоря об административной ответственности, следует иметь  в виду, что ее мерами охраняются не только нормы административного  права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что за нарушения  бюджетного, налогового, земельного, экологического законодательства может наступать  административная ответственность.

Однако действующее  бюджетное законодательство дает нам  основания выделять финансовую ответственность  в самостоятельный вид юридической  ответственности, во-первых, по причине  существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности. Во-вторых, это  связано с предусмотренными ст.282, 289-306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения  к нарушителям бюджетного законодательства.[6]

Согласно статье 282 Бюджетного кодекса РФ к таким  мерам относятся:

1) предупреждение  о ненадлежащем исполнении бюджетного  процесса;

2) блокировка  расходов;

3) изъятие бюджетных  средств;

4) приостановление  операций по счетам в кредитных  организациях;

5) наложение  штрафа;

6) начисление  пени и иные меры в соответствии  с Бюджетным кодексом РФ и  федеральными законами

В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные  меры, правовосстановительные меры и  юридическую ответственность. То есть меры государственного принуждения - это  более широкое понятие по сравнению  с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней  в теории права понимается часть  правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также  нормативное определение мер  государственного принуждения (но не юридической  ответственности). В Бюджетном кодексе  РФ не используются термины "санкция", "наказание", а употребляется  термин "меры принуждения", что  наиболее точно отражает сущность закрепленного  в Кодексе.

К пресекательным мерам государственного принуждения  относятся: блокировка расходов (ст. 231 БК РФ); приостановление операций по счетам в кредитных организациях; сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ); аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).