Приоритетные направления расходов бюджетов и обеспечение их результативности

8. Принцип общего покрытия расходов. Расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

- субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;

- средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

- добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

- расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ;

- расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ;

- отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года

9. Принцип прозрачности (открытости) бюджетов. Это означает:

- обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

- обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные органы государственной власти и муниципальных образований, процедур рассмотрения и принятия решения по проектам бюджетов;

- стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года.

Секретные статьи утверждаются только в составе федерального бюджета.

10. Принцип достоверности  бюджета. Он означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Его соблюдение способствует проведению контроля и борьбы с фальсификацией бюджетных росписей.

11. Принцип адресности  и целевого характера бюджетных  средств. Бюджетные ассигнования  и лимиты бюджетных обязательств  доводятся до конкретных получателей  бюджетных средств с указанием цели их использования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Состояние  и структура расходов федерального  бюджета РФ в условиях БОР

Повышение эффективности  расходов федерального бюджета является той основной задачей, которая ставится и решается в ходе реформы бюджетной системы. Для решения этой задачи планируется перейти от нынешнего, сохранившегося с советских времен, сметного планирования и финансирования бюджета к программному планированию и финансированию бюджета с четкой формулировкой всех результатов, которые государство хочет получить за свои деньги во всех бюджетных сферах. При этом главные распорядители бюджетных средств получают не только большую самостоятельность в расположении деньгами, но и большую ответственность за их расходование и достижение результатов. Новая система предполагает более широкое использование бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Реализация метода бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает применение оценки целевого характера расходов. Она происходит не на этапе контроля исполнения бюджета, а на этапе планирования и принятия бюджета. Верно поставленные цели позволяют найти правильные количественные индикаторы, по которым в дальнейшем можно оценить качество и эффективность расходов и работы ведомств и учреждений.

В рамках системы БОРа в качестве метода определения необходимых расходов применяется так называемый нулевой бюджет. Он предполагает формирование бюджета с чистого листа, который базируется на оценке целесообразности включения в бюджет каждого обязательства, каждой программы с учетом принятых законов. Это позволяет отсекать нерациональные расходы. В настоящее же время, планируя бюджет, мы берем за базу текущий финансовый год, затем какому-то ведомству добавляем, какому-то убавляем и в итоге формируем инерционный бюджет. При новом методе планирования приоритет должен отдаваться ведомственной программной классификации расходов. Это означает, что средства должны распределяться по «администраторам расходов» (ответственное ведомство) и администрируемым ими программам. Администраторы должны доказательно убедить в целесообразности планируемых ими расходов. Собственно в этом и проявляется основной механизм бюджетирования,

• распределение бюджетных средств в зависимости от достижения показателей социально-экономической эффективности;
• распределение   бюджетных   средств   по стратегическим целям, тактическим задачам и программам;
• формулирование   стратегических   целей, тактических задач и программ в  виде  соответствующих  законодательных  или иных нормативно-правовых актов;
• определение целей, задач и программ при участии населения;
• предоставление распорядителям бюджетных средств свободы в выборе способов достижения поставленных перед ними целей и задач и возможности перераспределения средств внутри программ и планируемого периода;

-усиление  ответственности распорядителей  бюджетных средств и бюджетополучателей  за конечный результат;

-осуществление внутреннего контроля за эффективностью расходов.

Для формирования бюджета на основе бюджетирования, ориентированного на результат, расходы всех министерств и ведомств должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей.

Формат проекта бюджета, который правительство вносит в представительный орган при бюджетировании, ориентированном на результат, существенно отличается от формата бюджета, составленного по сметному методу. Его первая часть содержит постановку приоритетов, целей и задач, описание ожидаемых результатов, обоснование целевых значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты в разных секторах разными министерствами и ведомствами. Во второй части бюджета приводится структура затрат, причем в очень агрегированной форме.

В модели бюджетирования, ориентированного на результат, изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т.е. максимизации результатов относительно затрат или минимизации затрат относительно результатов. При бюджетировании, ориентированном на результат, распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.

В Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в разделе «Переход к программной структуре расходов бюджетов»² говорится:

Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти требует изменения формата составления и утверждения бюджетов и, соответственно, корректировки бюджетной классификации.

В соответствии с принципами разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений решение этих вопросов будет осуществляться каждым публично-правовым образованием самостоятельно. При этом, поскольку Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены общие требования к организации бюджетного процесса, планируется внесение поправок, позволяющих публично-правовым образованиям определять целесообразность, степень подготовленности, порядок и сроки перехода от традиционного (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов, условно – функциональной классификации

расходов) к  программному (по долгосрочным и ведомственным  целевым программам) формату составления и утверждения бюджета.

В отношении  федерального бюджета Программа исходит из необходимости, возможности и целесообразности перехода, начиная с 2012 года, к программному бюджету.

Соответствующие поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации

предлагается  принять в первом полугодии 2010 года с тем, чтобы иметь возможность провести необходимую подготовительную работу по разработке и

экспертизе  проектов долгосрочных и ведомственных  целевых программ, проектов актов Правительства Российской Федерации и ведомств, методических материалов, их практической апробации, адаптации классификации расходов, программных продуктов и т.д.

В частности, уже  в текущем году проект федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов будет представлен в соответствии с уточненной функциональной классификацией расходов, а в составе материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете, будет представлена аналитическая группировка бюджетных ассигнований по долгосрочным и ведомственным целевым программам.

Начиная с 2012 года предлагается утверждать бюджетные  ассигнования

федерального  бюджета в разрезе ВЦП (уникальных целевых статей расходов),

сгруппированных по ДЦП.

Таким образом, федеральный бюджет на 2012 год и  на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать первым федеральным бюджетом, составленным, утвержденным и исполненным в программном формате.

При этом предполагается, что в течение ближайших 2-3 бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов федерального бюджета в соответствии с основными положениями (концепциями) долгосрочных и ведомственных целевых программ с поэтапным расширением числа программ, утвержденных в

установленном Правительством Российской Федерации  порядке. Основные положения (концепции) и утвержденные долгосрочные и ведомственные целевые программы, а также, в дальнейшем, отчеты об их реализации, будут предоставляться в Государственную Думу в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете (с исключением из состава разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований).

Программная структура  с самого начала должна охватывать большую часть расходов федерального бюджета, поскольку программная и функциональная (традиционная) классификация основаны на разных принципах.

В то же время будет обеспечена их увязка и возможность получения информации о бюджетных ассигнованиях в различных разрезах.

Одновременно с утверждением федеральным законом о федеральном бюджете приложения с распределением бюджетных ассигнований по долгосрочным и входящим в их состав ведомственным целевым программам, в составе пояснительной записки планируется представлять аналитическое приложение с традиционным (функциональным) распределением расходов.

При этом следует особо  отметить необходимость внесения, начиная  уже с 2011 года, ряда изменений и в разделы и подразделы классификации расходов бюджетов, позволяющих повысить прозрачность бюджетов и облегчить в дальнейшем увязку между программным и функциональным разрезом расходов.

Во-первых, в целях учета  всех бюджетных ассигнований, направленных

на реализацию политики в определенной отрасли (сфере) предлагается отражать целевые межбюджетные трансферты (субсидии и субвенции), а также дотации государственным внебюджетным фондам в соответствующих функциональных разделах бюджетной классификации, оставив в разделе 11 (межбюджетные трансферты) только дотации субъектам Российской Федерации.

Во-вторых, с  целью более четкого выделения  процентных и непроцентных расходов и повышения прозрачности раздела «Общегосударственные расходы» предлагается выделить из указанного раздела в самостоятельный раздел «Обслуживание государственного и муниципального долга».

Кроме того, существенной новацией может стать изменение, начиная с 2011 года, содержания 4-го уровня функциональной классификации – видов расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках предлагаемого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации виды бюджетных ассигнований (финансовое обеспечение оказания государственных, муниципальных услуг, социальные выплаты населению, бюджетные инвестиции, субсидии юридическим и  физическим лицам, производителям товаров, работ и услуг, межбюджетные трансферты, перечисления субъектам международного права и т.п.).

Предлагаемые изменения повлекут за собой корректировку отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления.

В перспективе перечень видов  расходов бюджетов предполагается утверждать Бюджетным кодексом, однако, в переходный период его формирования планируется предоставить соответствующие полномочия Минфину России (как это имеет место в настоящее время в отношении подстатей классификации операций сектора государственного управления).

В целом, начиная с формирования федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, предлагается вернуться к принципу утверждения бюджетных ассигнований (в дальнейшем – в разрезе долгосрочных и ведомственных целевых программ) на 3 года.

В то же время планируемый  переход к программному формату федерального бюджета требует более детальной проработки этого вопроса.

Во-первых, для многих бюджетных  ассигнований (социальные пособия, частично – межбюджетные субсидии и субвенции, субсидии юридическим лицам) отсутствует необходимость утверждения на 3 года, поскольку для их исполнения не требуется подготовка и заключение контрактов.