Организация ревизии бюджетного учреждения

Количественная  оценка критериев выбора тем и  объектов аудита эффективности приведена  в табл. 6.1.

Выбирается  программа, набравшая большее количество баллов.

Этап 2. Предварительное изучение и подбор критериев эффективности

Важнейшей стадией планирования контроля эффективности  является определение критериев  эффективности (средств оценки реализации вопросов, подлежащих контролю), а при необходимости подкритериев, так как только с использованием грамотно разработанных критериев можно определить достигнуты ли, например, поставленные цели бюджетной программы, является ли исполнение программ экономичным, продуктивным и результативным.

Чтобы определить критерии оценки эффективности  необходимо предварительно до выхода на объект аудита изучить Положение  о данном объекте, Устав и другие законодательные и нормативные  документы, касающиеся его деятельности. При этом в ходе аудита в качестве критериев эффективности могут быть использованы конкретные показатели для оценки собственной работы, утвержденные руководством объекта аудита, соответствующим министерством или ведомством, планы их работы по приоритетным направлениям деятельности, критерии, разработанные профессиональными или экспертными организациями применительно к проверяемой сфере, данные о работе других организаций, осуществляющих подобную деятельность, статистические материалы и др.

Возможно  применение двух видов критериев оценки эффективности:

а) критерии, характеризующие прямые результаты деятельности объектов аудита;

б) критерии, отражающие конечные социальные результаты их деятельности.

При оценке прямых результатов деятельности организаций  могут использоваться следующие показатели:

•   показатели затрат, т.е. финансовых, трудовых и материальных ресурсов, использованных для получения конкретных результатов (например, больничное оборудование, лекарства, медицинский персонал);

•   показатели непосредственных результатов произведенных затрат (например, количество человек, прошедших диспансеризацию, или детей, прошедших вакцинацию, количество проведенных операций и т.п.)

В качестве критериев оценки эффективности  прямых результатов деятельности объектов аудита может использоваться соотношение между произведенными затратами ресурсов (в стоимостном выражении) и полученными результатами (объемом выпуска продукции, выполненных работ, оказанных услуг). Например, критерием оценки эффективности при строительстве школ и других учебных заведений являются произведенные затраты в расчете на одно учебное место, а больниц — затраты на одно «койко-место». Критерием оценки эффективности использования государственных средств для вузов является, например, показатель затрат на обучение студентов, которые впоследствии были отчислены из-за неуспеваемости, для школ — показатель наполняемости классов.

Эффективность прямых результатов деятельности правоохранительных органов можно оценить на основе показателя раскрываемости преступлений, а медицинских учреждений — доли населения, охваченного диспансеризацией, или доли детей, прошедших вакцинацию.

Критерии  оценки эффективности конечных социальных результатов деятельности характеризуют  последствия для общества выполнения органами государственной власти, другими организациями возложенных на них функций, реализации программ или решения поставленных задач. Иначе говоря, на основе этих критериев должна даваться оценка результатов предоставления бюджетной услуги для ее получателей.

Например, одним из таких критериев оценки эффективности деятельности правоохранительных органов, в частности, является уровень преступности в стране, органов образования — уровень образованности населения, органов здравоохранения — соотношение заболевших и выздоровевших за определенный период, уровень детской смертности и т. п. На основе этих критериев в процессе аудита определяется степень достижения поставленных социальных целей (в процентном или количественном выражении) и, тем самым, даются оценки социальной эффективности деятельности объектов проверки в соответствующей сфере.

Пример1. Допустим, расходование государственных  средств осуществляется в сфере  дорожного строительства, и требуется  оценить эффективность затрат, связанных  с заменой традиционного перекрестка  дорог на транспортную развязку, выполненную на разных уровнях. Оказывается, что даже в этом случае необходимо вводить много критериев. Во-первых, это экономия времени автомобилистов, которым не надо будет простаивать в ожидании разрешающего сигнала светофора. Во-вторых — экономия времени большинства пешеходов, которые будут пользоваться подземными переходами. В-третьих, это экономия топлива. В четвертых — уменьшение числа дорожно-транспортных происшествий, в-пятых — снижение числа смертельных случаев, в-шестых — уменьшение материального ущерба владельцев автомобилей и др. Кроме того, приходится учитывать и отрицательные компоненты эффекта: труднее станет переход дороги для инвалидов с повреждением опорно-двигательного аппарата и для людей с детскими колясками. Не исключено, что число критериев может оказаться и больше десяти.

Но расходование государственных средств на модернизацию транспортных развязок — лишь часть  расходов на реконструкцию трассы (наряду с ее расширением, обходом городов, заменой покрытия на ответвлениях к  селам и т.п.), а те, в свою очередь, — часть расходов на модернизацию существующих автомобильных дорог и т.д. В результате число критериев еще больше увеличится.

Во избежание  конфликта интересов и для  полного использования при подготовке контроля эффективности мнения специалистов руководитель объекта контроля должен быть ознакомлен с подготовленными критериями контроля. Полезно получить согласие руководителя с критериями аудита.

По результатам  предварительного принимается решение  о включении (или не включении) данного контроля эффективности в годовой (квартальный) план работы. При принятии решения о проведении контроля эффективности на основе данных предварительного изучения составляются план и программа контроля.

В плане  контроля отражаются основные организационные вопросы, связанные с проведением контроля эффективности, такие как перечень проверяемых вопросов, суммы доходов и расходов бюджета по ним, масштаб контроля и потребность в ресурсах.

Программа контроля составляется в развитие плана  контроля и представляет собой детальное описание мероприятий, необходимых для практической реализации плана. Она служит основным руководством для группы, осуществляющей контроль. В программе определяются цель, предмет, объект, критерии, а при необходимости подкритерии, приводится персональный состав должностных лиц, принимающих участие в осуществлении контроля, и распределение обязанностей между ними.

Примерные вопросы, учитываемые при составлении  программы и требующие ответа при проведении контроля:

1. Экономичности  и продуктивности:

•   соблюдает ли объект контроля требования законодательства о государственных закупках;

•   приобретает ли объект контроля надлежащие ресурсы в необходимом количестве, соответствующего качества и по соответствующей цене;

•   защищает и поддерживает ли объект контроля должным образом ресурсы (в том числе обучение);

•   избегает ли объект контроля дублирования работы среди своих работников, а также работы, которая является не нужной;

•   использует ли объект контроля оптимальное количество ресурсов (персонал, оборудование и сооружения) для своевременного производства или доставки товаров или услуг в надлежащем количестве и надлежащего качества;

•    выполняет ли объект контроля требования законодательства и нормативных правовых актов, регулирующих вопросы приобретения, защиты и использования ресурсов;

•   имеет ли объект контроля адекватные системы внутреннего контроля для оценки, предоставления отчетности и мониторинга экономичности и результативности программы;

•   достоверными ли являются показатели экономичности и продуктивности, отраженные объектом контроля в отчетах об использовании средств республиканского бюджета.

2. Результативности:

•   оценка целей новой или продолжающейся программы (являются ли они правильными, уместными и применимыми);

•   оценка степени достижения желаемых результатов программы;

•   имеют ли место значительные непреднамеренные результаты исполнения бюджетной программы (как позитивные, так и негативные);

•   оценка результативности бюджетной программы и (или) ее отдельных компонентов;

•    определение факторов, препятствующих достижению удовлетворительного уровня исполнения программы;

•   рассматривало ли руководство объекта контроля альтернативные варианты по реализации программы, при которых возможно более эффективное достижение желаемых результатов или на их достижение затрачивается меньше ресурсов;

•    выяснение взаимосвязи проверяемой бюджетной программы с другими программами (возможно, на другом уровне) (дополняет ли она их, дублирует или противоречит им);

•    определены ли объектом контроля путей улучшения реализации программ;

•   оценка адекватности работы внутреннего контроля по предоставлению отчетности и мониторингу исполнения программ. Этап 3. Сбор данных и оценка эффективности

В ходе проведения контроля эффективности должны обеспечиваться независимость проведения контроля эффективности от воздействия внешних и внутренних факторов; объективность и самостоятельность принятия решений; прозрачность целей и методов контроля, критериев оценки эффективности использования средств государства; целостность и высокое качество проведения контроля; минимизации рисков.

При проведении контроля эффективности осуществляются:

•    проверка экономической деятельности администрации в соответствии с основными административными принципами и практикой, а также политикой управления (бюджетной программы);

•    проверка продуктивности использования трудовых, финансовых и других ресурсов, включая исследование систем информации, результатов производственной деятельности, состояния внутреннего контроля, а также методов и процесса устранения объектом контроля выявленных недостатков;

•    проверка эффективности деятельности, выполнения поставленных перед объектом контроля задач, проверку фактических результатов в сравнении с запланированными результатами.

Составной частью контроля эффективности является контроль достоверности и качества информации. Контроль эффективности  предполагает получение достоверной  и качественной информации, в последующем  используемой для детального изучения проблем, в том числе посредством обследований, опросов и т.д.

На стадии проведения контроля эффективности  преследуется цель сбора необходимых  и достаточных доказательств, которые  позволяют подготовить наблюдения в отношении выполнения критериев, сделать вывод по каждой цели (подцели) контроля, определить возможности улучшения показателей эффективного использования бюджетных средств, разработать конкретные рекомендации по проведенному контролю.

Доказательства  могут быть материальными, документальными, свидетельскими и аналитическими. Материальные доказательства основываются на результатах осмотра, инвентаризации, документальные — на фактических материалах объекта контроля (контракты, бухгалтерские отчеты и т.д.), свидетельские — на результатах опроса, беседы или анкетирования, аналитические — на оценках, расчетах и сравнениях собранных данных. При проведении контроля могут использоваться первичные (подготовленные проверяющими) и вторичные (полученные от объекта контроля или третьих лиц) доказательства.

В процессе аудита необходимо провести объективный анализ собранных фактических данных на основе критериев оценки эффективности. По результатам сравнения фактических данных с критериями оценки эффективности следует подготовить заключения, которые должны указывать в какой степени результаты деятельности объекта соответствуют критериям оценки эффективности и сформулировать выводы в отношении целей, поставленных в рамках данного аудита. Факторы, свидетельствующие о неэффективном использовании государственных средств могут иметь как количественную, так и качественную оценку. На основании сделанных заключений должны быть определены причины, которые приводят к неэффективным результатам деятельности объекта аудита.