Организация ревизии бюджетного учреждения

ОРГАНИЗАЦИЯ РЕВИЗИИ БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

В соответствии со ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение — организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Организации, наделенные государственным или  муниципальным имуществом на праве  оперативного управления, не имеющие  статуса федерального казенного  предприятия, также признаются бюджетными учреждениями.

Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.

В отношении  бюджетного учреждения очень четко  можно выделить стадии предварительного, оперативного и последующего контроля.

Согласно  ст. 157 БК РФ предварительный, текущий  и последующий контроль за исполнением бюджетов осуществляют органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 266 БК РФ органами исполнительной власти, осуществляющими финансовый контроль на федеральном уровне, являются Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Функции Федерального казначейства в части  проведения финансового контроля закреплены в ст. 267 БК РФ, согласно которой Федеральное  казначейство осуществляет контроль за:

•    непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

•    непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;

•   соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

• наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

Таким образом, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Установить  наличие поставленных товаров, выполненных  работ или оказанных услуг, оплаченных за счет средств федерального бюджета можно только в ходе последующего контроля.

Последующий контроль за использованием средств  федерального бюджета, т.е. контроль за целевым использованием бюджетных  средств, в соответствии со ст. 268 БК РФ осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Контроль  соблюдения законодательства

Понятие нецелевого использования средств  определено в ст. 289 БК РФ и нормативных  актах Минфина России как направление  и использование их на цели, не соответствующие  условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, то вопрос о толковании понятий эффективности и рациональности до конца не решен.

Специалисты в области финансового контроля дают следующие толкования: «Под рациональностью  можно понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов  выполнения поставленной задачи или  решения какой-либо проблемы. В таком  случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта, можно признать использованными рационально.

В то же время если соблюдение установленного ст. 34 Бюджетного кодекса принципа эффективности  и экономности использования  бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, то само понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами.

При этом результат характеризуется фактом достижения (недостижения) той цели, ради которой это расходование производилось. В качестве примера можно привести внедрение турникетов на наземном транспорте. Если под целью понимать ликвидацию возможности безбилетного проезда, то, как показали эксперименты, технически достижение такой цели вполне реально и средства, потраченные на соответствующее оборудование, можно признать использованными рационально. Однако далее необходимо просчитать эффективность этих расходов, то есть, во-первых, сопоставить сумму ущерба, наносимого безбилетниками при существующих системах оплаты проезда, со всеми издержками по внедрению и функционированию новой системы, а во-вторых, сравнить цены на закупку всего потребовавшегося оборудования и материалов со среднерыночными ценами на аналогичные товары.

Таким образом, возможны четыре варианта использования  средств:

1) рациональное  и эффективное — выбран оптимальный  путь решения проблемы, соблюден  принцип эффективности;

2) рациональное, но не эффективное — выбран  оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности не  соблюдался;

3) нерациональное, но эффективное — принцип эффективности  соблюден в рамках выбранного  пути решения, но данный путь  не является наилучшим среди имеющихся;

4) нерациональное  и неэффективное — кроме того, что выбранный путь решения  проблемы не является наилучшим  среди имеющихся, при его реализации  не был соблюден принцип эффективности.

Однако  если в качестве цели установить достижение определенного уровня рентабельности работы транспортных предприятий, представляется не вполне очевидным, что внедрение такой системы будет способствовать достижению подобной цели, поскольку вполне возможно, что данная мера повлечет сокращение объемов перевозок пассажиров, увеличение совокупных издержек на эксплуатацию транспортных средств и появление других обстоятельств, отрицательно влияющих на величину прибыли предприятий.

Вместе  с тем достижение заданной цели по какому-либо одному направлению может  вызвать изменения в смежных областях, и такие изменения не всегда носят положительный характер. В случае с установкой турникетов это, например, значительное увеличение времени на посадку/высадку пассажиров, возникновение очередей на остановках, неудобства при применении единых проездных документов, увеличение общего времени прохождения маршрута, что влечет за собой необходимость увеличения числа транспортных средств на маршруте, и другие трудности. Соответственно, если говорить о достижении социального эффекта, такого как, например, повышение доступности, удобства и комфортности перевозок, то может наблюдаться вообще обратная ситуация.

Контроль  эффективности деятельности (аудит  эффективности)

Деятельность  любой организации, в том числе  бюджетной, надо рассматривать, с одной стороны, как функциональную деятельность, а с другой — как производственную или экономическую деятельность, которая характеризуется материальными, трудовыми и финансовыми затратами на осуществление ее функциональной деятельности.

Система аудита эффективности представляет собой оценку экономичности, результативности и действенности использования государственных ресурсов при выполнении получателями бюджетных средств поставленных перед ними задач (схематически составные части оценки эффективности показаны на рис. 6.1). 

Оцениваемые показатели отражают:

экономичность — абсолютную или относительную  экономию финансовых средств исходя из достигнутых количественных и  качественных результатов их использования;

продуктивность  — степень соотношения между  полученными результатами и использованными на их достижение финансовыми, материальными и трудовыми ресурсами;

результативность  — степень достижения запланированных  результатов и конечный социально-экономический  эффект, полученный от использования  бюджетных средств. В качестве предмета аудита эффективности рассматривается деятельность экономических субъектов по использованию бюджетных средств (рис. 6.2)'.

Следствием  производственной или экономической  деятельности являются прямые результаты в виде продукта деятельности, то есть, того, что непосредственно было получено в результате использования бюджетных средств.

Следствием  функциональной деятельности организации  являются конечные социальные результаты, которые характеризуют последствия  для общества, какой-либо части населения или определенной группы людей выполнения возложенных на нее функций или задач.

Осуществление аудита эффективности использования  бюджетных средств основывается на ряде общих с финансовым аудитом  основных принципах и методах, присущих финансовому контролю как таковому.

Аудит эффективности по всем основным параметрам контрольного мероприятия имеет  более сложную методологию, требует  проведения значительно больших  по объему процедур, затрат времени  и ресурсов по сравнению с традиционным финансовым аудитом.

Это обусловлено  тем, что выбор тем и объектов аудита эффективности, их предварительное  исследование и особенно формирование аудиторских доказательств требуют  получения обширной информации и  изучения большого объема документов и материалов.

В процессе аудита эффективности применяются разнообразные аналитические и оценочные методы и процедуры, нередко проводятся различные опросы и анкетирование, которые требуют тщательной подготовки и значительного времени.

Полный  цикл аудита эффективности включает этапы непосредственной организации и проведения аудита эффективности (планирование, проверка и подготовка отчета), а также этапы контроля использования результатов аудита эффективности (внедрения рекомендаций и определение полученного социально-экономического эффекта).

Этап 1. Выбор тем и объектов проверок

Первостепенное  значение при планировании контроля эффективности имеет определение  необходимости его проведения с  учетом возникновения объективной  потребности в оценке экономичности, продуктивности и результативности использования государственных финансовых ресурсов.

Таблица 6.1

Количественная  оценка критериев выбора тем и  объектов аудита эффективности

Критерии 

Шкалы значений критериев 

Количество  баллов

Социально-экономическая  значимость темы: 

•    не имеет значения

•    имеет значение как предмет контроля

•    представляет большой интерес 

Степень наличия рисков: 

•    отсутствие рисков

•    низкий уровень рисков

•    средний уровень рисков

•    высокий уровень рисков 

0 1 2 3

Оценка  возможных результатов проверки: 

•    незначительное влияние на повышение эффективности проверяемой сферы или деятельности объектов проверки

•    существенное влияние   на  повышение эффективности проверяемой сферы или деятельности объектов проверки

•    возможность значительного   влияния на повышение эффективности в различных сферах и объектах 

Проведение  предшествующих ревизий в этой сфере  и/или на данных объектах: 

•    проверка проводилась, выявленные недостатки устранены

•    проверка проводилась, выявленные недостатки устранены не в полной мере

•    проверка не проводилась 

0 1 2

Объем государственных средств: 

•    до 100 млн руб.

•    от 100 до 400 млн руб.

•    от 400 до 700 млн. руб. и т.д. 

1 2 3

При выборе направления контроля эффективности  можно руководствоваться социально-экономической значимостью вопроса, наличием высоких рисков, объемов государственных средств, направляемых в данную сферу, и т.д.