История развития российского бюджета

Земская реформа, проведенная  в 1551г. Иваном IV, установила земское самоуправление, упразднявшее власть царских наместников. Вместо них на местах назначались земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». Налог “посошный окуп”, заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой выделялись средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы – чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов взималась стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения собирались также оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др., с народов Поволжья, Урала, Сибири – ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.

Первый в России бюджет – смета государственных доходов  и расходов- был составлен в 1645г. В городах составлялись городовые  сметы доходов и расходов. Эта  система действовала до петровских реформ.

После “смутного времени” со сбором налогов возникали постоянные трудности, и это было одной из причин “прикрепления” крестьян к земле (крепостного права). Трудности с пополнением бюджета заставляли государей искать выход, но их решения зачастую приводили к народному недовольству (1646г. – “соляной бунт”, в 1662г. – “медный бунт”).

По расчетам историков, в России расходы из бюджета на войско в течение XVII в. увеличились почти в три раза (с 250 тыс. руб. в начале века - до 700 тыс. руб. в конце).

В 1679 – 1681гг. государство  заменяет все подушные налоги подворным  налогом. Сохранились данные о бюджете  России на 1680г. (таблица). Можно обратить внимание, что более половины доходов  – косвенные налоги, а более  половины расходов – на армию.

Петр I бросил все силы Российского государства на создание армии и флота, и казна в его правление постоянно испытывала огромное напряжение. В 1701г. военные расходы составили 1,1 млн. рублей, в 1706г. – 2 млн. рублей, а в 1724г. – уже 6,2 млн. рублей.

Сначала Петр I просто воспользовался деньгами, которые предназначались для других нужд. Когда их стало не хватать, он вводил новые налоги: драгунский сбор, корабельный сбор, гербовый сбор, табачные откупа (сразу принесли целых 1,2 млн. рублей в год), а также использовал монетную регалию – перечеканку денег в менее полноценные (давала от 0,7 до 1,3 млн. рублей в год).

В 1712 – 1715гг. все деньги уже были перечеканены и цены выросли  в 2 раза. Большое количество разных налогов обесценились, и их размер приходилось постоянно повышать, в результате чего возникла ужасная путаница. Тогда Петр I решил осуществить налоговую реформу – приказал переписать все население и разложить расходы на армию по душам. После проведения переписи населения в 1722г. подворный налог заменился подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов. Новый подушный налог, совершенно не учитывавший благосостояние, составил 74 копейки с души. Кроме того, все крестьяне на государственных землях должны были платить 40 копеек (рента, примерно равная размеру повинностей крепостных крестьян). Поступления в бюджет от этих налогов составили 4,6 млн. рублей (в 2,5 раза больше прежних прямых налогов).

Любопытно, что в бюджете  того времени существовали как бы прямые каналы, которые связывали  одну статью доходов, - например, весь подушный сбор шел на армию, весь питейный и таможенный сбор шел на флот, весь соляной сбор шел на общественные постройки и т.д. Это было обусловлено тем, что многие ведомства (приказы, коллегии) сами собирали доходы и сами тратили.

После Петра I устройство бюджета оставалось в основном неизменным. Государи прибегали только к увеличению косвенных налогов (так как изменение подушной подати было весьма болезненным вопросом). В 1762г. из 15,3 млн. рублей дохода косвенные налоги давали 61,6%, а прямые только 38,4%. Что касается расходов, то по прежнему основную часть (73,7%) поглощала армия, значительно выросла доля на содержание двора (14%).

При Екатерине II были попытки упорядочить и упростить бюджет (отмена многих регалий). В целом наблюдался рост расходов на войну и на содержание чиновников, рост подушной подати, питейного и соляного сбора. За время царствования Екатерины II государственный бюджет вырос в 4 раза (с 16,5 млн. рублей в 1763г. до 68,6 млн. рублей в 1796г.).

Екатерина II для пополнения бюджета впервые начала использовать государственные займы (внешние и внутренние), которые позволяли финансировать войну без пагубного воздействия на хозяйство. К концу царствования государственный долг составил 215 млн. рублей.

При Екатерине II (с 1768г.) началось финансирование бюджета за счет выпуска бумажных денег, заменившего собой перечеканку серебряных. Буквально через десять лет государство начало выпускать “лишние” деньги, и к концу царствования Екатерины II бумажный рубль уже обесценился на 32%.

При Александре I наблюдался постоянный дефицит государственного бюджета, вызванный войнами со Швецией, Турцией, и Францией. С 1805г. начинались громадные выпуски ассигнаций (по 30 – 100 млн. рублей в год). Во время войны с Наполеоном (1812 – 1815гг.) было выпущено огромное количество бумажных денег (244,5 млн. рублей), и цены выросли более чем в 3 раза по сравнению с концом царствования Екатерины II. Одновременно были урезаны бюджеты всех невоенных ведомств.

Под впечатлением от этой инфляции государство попыталось покончить с практикой выпуска новых денег. В самом конце царствования Александра I министром финансов был назначен граф Е. Канкрин, который на протяжении 20 следующих лет (уже при Николае I) соблюдал режим строгой экономии и прекратил беспорядочный выпуск ассигнаций.

После отставки Канкрина в 1844г. расходы опять стали расти и дефицит бюджета в 20 – 40 млн. рублей стал постоянным явлением. Крымская война (1854 – 1856гг.) вызвала очередное “бумажное” финансирование (за три года дефицит составил 659 млн. рублей)

Наряду с прямыми  и косвенными налогами населения, главным  образом крестьянство, несло мирские  повинности, которые имели натуральную  и денежную формы. Повинности были обязательные, использовавшиеся на содержание органов  волостного и сельского управления, содержание дорог и др. и необязательные, использовавшиеся на строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др. Они взимались по раскладке среди населения. В 1851 – 1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824г. платили кибиточную подать.

В начале 1860-х гг. среди  прочих реформ Александра II была осуществлена бюджетная реформа. Наконец появилась государственная “роспись” (единый счет всех доходов и расходов), которая стала публиковаться в печати. В 1863г. подушная подать с мещан была заменена налогом с недвижимого имущества. В 1865г. введен промысловый налог, т.е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861г. вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напитков. В 1875г. вместо подушной подати с крестьян – поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Большую сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Основным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые от акциза и винной монополии, введенной в 1894г.

Но в последующие  годы расходы постоянно росли, и  только 5 лет из периода царствования Александра II бюджет не имел дефицита. Отчасти рост расходов был вызван активным строительством железных дорог, которое осуществлялось государством. В 1877 – 1878 гг. очередная война опять вызвала эмиссию 400 млн. рублей.

С укреплением государственности  менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802г. функциональных министерств (Министерства внутренних дел, Министерства финансов и др.) на местах организовывались подведомственные им государственные учреждения, т.е. вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, на уездном – казначейства.

Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления  налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.

В 1864г. вступило в силу “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”, в соответствии с которым, в России были созданы органы местного самоуправления – земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных – губернаторами.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования  и медицинского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

Земские повинности взимались  независимо от уровня зажиточности плательщика  и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.

Другим источником доходов  земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким – либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.

Крупным источником доходов  земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетными  и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

В волостях были волостные  бюджеты, формировавшиеся за счет так  называемых мирских доходов, в том  числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались  за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи  в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили  в состав государственного бюджета  России, т.к. в России до революции  действовала двухзвенная бюджетная  система унитарного государства.

В начале XX в. бюджет представлял следующую картину (таблица). Прямые налоги (на недвижимость, “промышленную деятельность”, денежные капиталы, квартиры и др.) составляли всего 7% доходов. 20% давали косвенные налоги (в основном таможенные пошлины). Правительственные регалии – горная, монетная, почтовая, телеграфная и телефонная, питейная (с 1891г.) – давали 30%. Еще 29% давали казенные предприятия – плата за землю (рента) и доход от железных дорог.

В результате роста других расходов доля расходов на армию и флот упала до 24%. Большую долю бюджетных денег (22%) “потребляло” Министерство путей сообщения, используя их на содержание железных дорог. Значительный вес имели выплаты процентов по государственному долгу – 15%.

После Октябрьской революции 1917г. вследствие развала органов государственного и местного управления поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд большевики прибегали к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, с купцов и спекулянтов, по их мнению, нажившихся за время войны и непроизводительно расходующих свои капиталы. До ноября 1918г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.

Существование нового строя  непосредственно зависело от состояния финансов в стране. На открывшемся 17 мая 1918г. Всероссийском съезде представителей финансовых отделов Советов, выступал с докладом В.И. Ленин. Он подчеркнул: “Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике”.