Бюджетный процесс как форма управления бюджетной системой

Глава 1.Бюджетный процесс как форма управления бюджетной системой

1.1 Характеристика стадий бюджетного процесса

Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательную смену состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс [5, с. 168]. В России в 1990-е годы сложилась ныне применяемая процедура бюджетного процесса. Он регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее БК РФ), согласно которому бюджетный процесс – это регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов федерального, региональных и местных бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению всех бюджетов, а также по контролю за их исполнением [11, c. 6].

Бюджетный процесс как вид деятельности уполномоченных субъектов имеет сложную структуру, он состоит из определенных стадий. Под стадией бюджетного процесса следует понимать самостоятельный  и завершенный этап регулируемый нормами бюджетного права, деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, иных участников бюджетного процесса, связанный с образованием, распределением и использованием бюджета.

Бюджетный процесс включает несколько стадии.

• Cоставление проектов бюджетов.

Составление проекта федерального бюджета регулируется главой 20 статьей 169 – 184 БК РФ. Составление проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов регулируется БК РФ, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, положения которых должны соответствовать требованиям федерального законодательства.

Составление проектов бюджетов является полномочиями органов исполнительной власти – Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований. Само формирование проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, соответствующие финансовые органы на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Данная стадия имеет важное значение, ее целью является подготовка обоснованного с экономической и юридической точек зрения проекта бюджета для его последующего внесения на рассмотрение и утверждение в законодательный (представительный) орган.

В соответствии со статьёй 169 БК РФ проект федерального бюджета составляется и утверждается сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период. Проекты бюджетов субъектов Российской Федерации, проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований), за исключением закона (решения) о бюджете.

При составлении проекта бюджета учитываются следующие документы и материалы:

• бюджетное послание Президента Российской Федерации;
• прогноз социально – экономического развития соответствующей территории;
• сводный финансовый баланс Российской Федерации;
• основные направления бюджетной и налоговой политики.

Бюджетное послание Президента Российской Федерации представляет собой документ, в котором определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Бюджетное послание не является нормативным правовым актом, оно имеет рекомендательный характер. В нем содержится краткое описание направлений бюджетной политики, предлагаемых результатов в формировании доходов и осуществлении расходов бюджета, межбюджетных отношений, государственного долга.

На основе прогноза социально-экономического развития территории планируется уровень и состав расходов и доходов бюджета, дефицит бюджета, а также иные показатели бюджета. Разработка государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы обеспечивается Правительством Российской Федерации.

Сводный финансовый баланс Российской Федерации – это документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов Российской Федерации и секторов экономики. Он составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов  при разработке прогноза социально – экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально – экономического развития Российской Федерации [5, c. 183].

При составлении проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период главные администраторы доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатывают и согласовывают с Министерством финансов Российской Федерации прогноз объемов поступлений в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по соответствующим видам (подвидам) доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и источникам финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также с Министерством здравоохранения Российской Федерации в части бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в части бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

• Рассмотрение и утверждение проектов бюджетов.

Данная стадия регулируется главой 21-23 БК РФ. Порядок рассмотрения и утверждения проектов законов о бюджетах субъектов РФ определяется законодательством субъектов Российской Федерации, местных бюджетов – муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований в соответствии с требованиями БК РФ. Значение стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета состоит в том, что в ее рамках проект бюджета как финансовый план приобретает силу правового акта  с вытекающими юридическими последствиями.

Проект бюджета рассматривается законодательными (представительным) органом в трех чтениях. Порядок рассмотрения и утверждения Федерального закона «О федеральном бюджете» представлен в приложении 1. Предметы, рассматриваемые в чтениях, представлены в приложении 2.

• Исполнение бюджетов.

Исполнение бюджета - это важная составная часть бюджетного процесса, в которой реализуются намеченные и утвержденные планы формирования и использования бюджетных фондов. Исполнение бюджета как сложное финансовое явление охватывает две стадии бюджетного процесса: выполнение бюджетного закона (исполнение бюджета в узком смысле) и составление и утверждение отчетности об исполнении бюджета. В процессе исполнения бюджета решаются следующие задачи:

• обеспечение полного и своевременного поступления доходов и других бюджетных ресурсов в целом и по каждому источнику в соответствии с заданиями, установленными в утвержденном законе о бюджете.
• предоставление бюджетных ресурсов организациям и учреждениям в полном объеме и в установленный срок в целом и по отдельным направлениям использования средств, исходя из утвержденных заданий закона о бюджете.
• осуществление межбюджетных трансфертов в полном объеме по всем направлениям и в установленный срок в соответствии с заданиями, установленными в утвержденном законе о бюджете.
• подготовка в установленный бюджетным законодательством срок отчетов об исполнении бюджета.
• утверждение отчетов законодательными (представительными) органами.
• организация контроля над поступлением доходов и осуществлением расходов бюджетов.

Частично исполнение бюджетов в РФ устанавливается нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации (указы), Правительства Российской Федерации (постановления, распоряжения) и федеральных органов исполнительной власти (инструкции, письма). Эти нормативные акты не могут противоречить Бюджетному кодексу и другим законам.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, также принимают нормативные правовые акты, регулирующие исполнение бюджетов, в пределах своей компетенции.

На процесс исполнения бюджета могут оказывать влияние международные договоры. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Бюджет исполняется на основе принципов единства кассы и подведомственности расходов.

Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Принцип подведомственности расходов предполагает, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами (обусловленными законодательным разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления), исполнение которых происходит в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Порядок предоставления информации представительным органам по оперативным, ежеквартальным и полугодовым отчетам об исполнении бюджета определяется правовыми актами соответствующих представительных органов.

Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Федеральную службу государственной статистики.

• Составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

На основании распоряжения Министерства финансов РФ все получатели бюджетных средств составляют свои годовые отчеты, в которых отражается информация об их доходах и расходах, выполнении заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, использовании выделенных субвенций, бюджетных кредитов и ссуд, а также закрепленного за ними государственного имущества.

Отчет об исполнении федерального бюджета за истекший год утверждается в форме закона. Для этого он должен быть представлен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу не позднее 1 июня следующего года. В этот же срок законопроект должен быть направлен в Счетную палату для подготовки заключения. Одновременно с ним в Государственную Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов, а также ряд других материалов:

• отчет о расходовании средств резервных фондов Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации;
• отчет Министерства финансов и других уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, кредитов;
• отчет Министерства финансов о предоставленных государственных гарантиях;
• отчет о внутренних и внешних заимствованиях Российской Федерации;
• отчет о доходах, полученных от использования государственного имущества;
• сводные отчеты о выполнении заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг;
• сводные отчетные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;
• реестр федеральной собственности на начало и конец года;
• отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на начало и конец года;
• отчет Федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства.

После рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает решение о его утверждении. Если фактически исполненный бюджет не соответствует принятому закону, и при этом режим сокращения и блокировки расходов не вводился, отчет может быть отклонен.

Каждая из существующих стадий бюджетного процесса отличается следующими признаками:

• задача, лежащая в основе каждой стадии бюджетного процесса. Например, задачей стадии составления проекта бюджета является своевременное составление проекта бюджета на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств;
• для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав субъектов, чьи полномочия разграничиваются в зависимости от стадии бюджетного процесса;
• у каждой стадии есть свой определенный срок;
• стадия бюджетного процесса завершается определенным действием или принятием соответствующего правового акта. Например, стадия составления и рассмотрения проекта бюджета завершается принятием закона о бюджете на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ, на муниципальном уровне – муниципальных правовых актов муниципального образования.