Бюджетный процесс и бюджетное планирование

Бюджетным кодексом Российской Федерации определены границы бюджетных правоотношений, к которым отнесены отношения в процессе формирования доходов и расходов бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а так же осуществления бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Бюджетный кодекс РФ четко регулирует структуру бюджетного законодательства, определяя приоритет его норм над нормами федеральных законов о федеральном бюджете, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных законодательных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также Указов Президента РФ, нормативных актов исполнительных органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом при возникновении противоречий между указанными правовыми актами и Бюджетным кодексом РФ применяются положения последнего. Данная норма позволяет обеспечить единство и целостность бюджетной системы РФ, непротиворечивость законодательства субъектов РФ и муниципальных образований положениям федерального законодательства.

Глава 3. Современные задачи и проблемы исполнения бюджетов. Роль федерального казначейства

3.1 Исполнение бюджета, как важнейший  этап бюджетного процесса.

Исполнение бюджета — важнейший этап бюджетного процесса, на котором реализуются намеченные прогнозы, планы, программы. Эффективное и экономное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления приоритетных положений бюджетной политики государства в целом, каждого субъекта РФ и муниципального образования.

Исполнение бюджета призвано обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов. Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти. В настоящее время основные процедуры исполнения бюджетов регламентирует Бюджетный кодекс РФ.

Для того чтобы в процессе исполнения бюджета обеспечить правильное и экономически обоснованное распределение средств, составляется детальный оперативный план поступления доходов и осуществления расходов по отдельным статьям бюджетной классификации и периодам времени, называемый бюджетной росписью. Бюджетная роспись – это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета. Бюджетная роспись является основой для исполнения бюджетов всех уровней. Она составляется главными распорядителями бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета.  

Основные задачи в области расходов бюджета:

1) обеспечение приоритетного  финансирования социальных расходов, сокращение и полное погашение  задолженности по выплатам населению;

2) расширение государственного  финансирования инвестиций в  приоритетных областях экономики;

3) сокращение расходов  на содержание государственного  аппарата и расходов

по управлению государственным долгом;

4) повышение эффективности  использования бюджетных средств  на национальную оборону на  основе постепенного проведения  военной реформы;

5) уменьшение дотации  на покрытие убытков отдельных  отраслей;

6) сокращение расходов  по отдельным целевым статьям  расходов и целевым программам;

7) концентрация расходов  бюджета на наиболее эффективных  затратах;

8) усиление контроля за  использованием бюджетных средств;

На сегодняшний день в России существует ряд проблем по исполнению бюджетов. Можно выделить актуальные проблемы, возникающие в процессе исполнения бюджета:

• Хищение бюджетных средств.
• Нецелесообразное использование бюджетных средств.
• Непропорциональное распределение бюджетных средств между бюджетами разных уровней.

Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Следовательно, под бюджетными средствами понимаются денежные средства, образованные в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации. Их источниками могут быть налоговые и неналоговые доходы бюджета.

Под расходами бюджета понимаются денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. 

1. Одним из наиболее опасных преступлений в сфере использования бюджетных средств является их хищение. Хищение бюджетных средств, как и любое преступление, характеризуется общественно опасными последствиями. Главная опасность таких преступлений заключается в потенциальной угрозе невозможности исполнения государством своих основополагающих функций в области государственного управления, социального развития, обороны, охраны общественного порядка и некоторых других. Причиной этого может послужить недостаточность бюджетных средств в государственной казне, вследствие их расхищения или нецелевого использования. Таким образом, преступления в сфере бюджетных правоотношений представляют непосредственную угрозу экономической безопасности государства и как следствие - национальной безопасности.

Хищение бюджетных средств может осуществляться в различных формах, наиболее распространенной из которых является мошенничество. Следовательно, целью мошенничества может являться как хищение чужого имущества, так и приобретение права на него.

Хищения бюджетных средств почти всегда совершаются лицами с использованием своего служебного положения. Это объясняется тем, что такие хищения совершаются, как правило, под видом или в процессе законных хозяйственных операций. В свою очередь совершить такие операции или дать распоряжение на их совершение могут только лица, наделенные определенными должностными полномочиями. К таким лицам могут относиться руководители или заместители руководителей организаций получающих бюджетное финансирование, использующих государственное или муниципальное имущество, главные бухгалтеры таких организаций и некоторые другие категории лиц.

2. Под нецелевым использованием бюджетных средств, выделенных из федерального бюджета, понимается следующее использование:

а) направление бюджетных средств на цели, не определенные сметой доходов и расходов;

б) перераспределение бюджетных средств с одного кода бюджетной классификации расходов на другой без санкции главного распорядителя этих средств;

в) расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов (первичных документов на приобретение материальных запасов, документов на расходование средств, отсутствие авансовых отчетов и т.д.);

г) списание сумм произведенных расходов на расходы по бюджету без документального подтверждения экономической целесообразности произведенных расходов;

д) недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из федерального бюджета;

Принципиально новым стало положение Бюджетного кодекса об установлении в Российской Федерации казначейской системы исполнения бюджетов (ст. 215). В соответствии с этой статьей на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Сами же эти органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

С 1918 г. в России действовала банковская система исполнения бюджетов. При этом Государственный банк обеспечивал кассовое исполнение бюджетов, включающее в себя сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами. С выходом экономики из рамок централизованного планирования стала изменяться и банковская система. Образование коммерческих банков и переориентация функций Центрального банка РФ привели к тому, что были серьезно ослаблены банковский учет и контроль бюджетных средств. В результате возникали задержки в их перечислении, допускалось нецелевое использование. Следствием существенных недостатков банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

В связи с этим со всей остротой встал вопрос о создании нового государственного финансового органа, который смог бы обеспечить эффективное исполнение федерального бюджета. Следует отметить, что промышленно развитые страны, например, Швеция, США, Израиль, Австралия, Германия, осуществляют исполнения государственных бюджетов через систему казначейства.

3.2 Казначейское исполнение бюджета.

В России установлено казначейское исполнение бюджетов. Это означает, что организация исполнения и исполнение бюджетов осуществляется органами исполнительной власти. Исполнительные органы управляют счетами бюджетов, являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств. От имени и по поручению бюджетных учреждений они осуществляют платежи за счет средств бюджета.

Казначейский метод имеет ряд преимуществ, поэтому в мире он очень широко распространен. Среди развитых стран, в которых он нашел свое применение, в первую очередь можно назвать США и Германию. Однако, в мировой практике существует и неказначейское (банковское) исполнение бюджета, при котором управление бюджетными средствами возлагается не исполнительную власть, а банковскую систему. Такой метод вплоть до недавнего времени применялся и в России. Качество управления финансами при неказначейской системе зависит от того, насколько эффективно работает банковская система страны, а также насколько полно и четко сформулированы условия договора на обслуживание бюджетных счетов. При определенных условиях этот метод может работать, однако в период российских экономических реформ он оказался неэффективен. Основные усилия Центрального банка были направлены на денежно-кредитное регулирование, поддержку курса рубля, а вопросы исполнения бюджета отошли на второй план. Поэтому последующее реформирование бюджетной сферы было связано с поэтапным переходом от банковского к казначейскому исполнению бюджета.

Казначейство – это орган исполнительной власти, осуществляющий исполнение государственного бюджета. Казначейства существуют в большинстве стран мира. К их полномочиям относится ведение операций с бюджетными средствами: регистрация поступлений в бюджет, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешения на право осуществления расходов в рамках утвержденных лимитов, осуществление платежей от имени бюджетных учреждений. Переход на казначейскую систему осуществляется в России с первой половины 90-х годов в целях повышения эффективности управления доходами и расходами, оперативности финансирования государственных программ, усиления контроля за поступлением бюджетных средств и их рациональным использованием. Основными документами, заложившими правовые основы данной системы, стали Указ Президента от 8 декабря 1992 г. и Постановление Правительства от 27 августа 1993 г.

К числу задач, решаемых органами казначейства в России, относятся:

• организация, осуществление и контроль за исполнением государственного бюджета, управление доходами и расходами бюджета на счетах казначейства;
• регулирование финансовых отношений между бюджетом и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;
• краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, оперативное управление ими;
• сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов; составление отчетности о финансовых операциях по бюджету и о внебюджетных фондах, представление ее законодательным и исполнительным органам власти;
• управление и обслуживание совместно с Центральным банком и другими уполномоченными банками внутреннего и внешнего долга РФ;
• разработка методологических материалов и инструкций, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства; подготовка проекта бюджетной классификации, учет государственной казны РФ.

Становление казначейской системы происходит уже в течение длительного периода времени. Этот процесс сопровождается рядом трудностей. Он затрагивает интересы многих государственных структур и имеет не только сторонников, но и противников. Органы казначейства представляют интересы государства и тем самым ставят под контроль деятельность других участников бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств утрачивают возможность управлять финансовыми потоками и сохраняют за собой лишь ограниченные права. Усиливается контроль над движением бюджетных средств на банковских счетах, счета федерального бюджета изымаются из коммерческих банков. Территориальные органы казначейства контролируют эффективность и целевое использование финансовых ресурсов на уровне отдельных бюджетополучателей. Ограничиваются права региональных органов власти по определению направлений использования средств федерального бюджета, полученных в форме дотаций, трансфертов, кредитов и займов, и др.

Организация казначейской системы в разных странах различна. В мировой практике используются две основные модели – централизованная и автономная. Централизованная модель предполагает, что федеральное казначейство обслуживает счета не только федерального, но и региональных бюджетов. Для этого может создаваться разветвленная система отделений федерального казначейства в регионах. Подобная модель применяется во Франции. Отличие автономной модели состоит в том, что наряду с федеральным в ней существуют самостоятельные региональные казначейства. К их полномочиям относится ведение операций со средствами бюджетов соответствующих территорий. В качестве примеров использования такой модели можно привести Бразилию.