Бюджет как инструмент регулирования экономического и социального развития

функционирование федеральной  судебной системы;

осуществление международной  деятельности в общефедеральных  интересах (финансовое обеспечение  реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми  организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации  в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества);

национальная оборона  и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных  отраслей промышленности;

фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

и т. д.

06.07.2007 нижняя палата парламента  впервые в законодательной практике  приняла в третьем, окончательном  чтении, проект федерального бюджета  на 2008-2010 годы. Принятый трехлетний  бюджет - это первый в истории  страны основной финансовый документ, рассчитанный на среднесрочную  перспективу в три года. Помимо  этого, впервые в законодательной  практики России депутаты Госдумы  рассматривали бюджет только  в трех чтениях - ранее для  утверждения требовалось четыре  чтения. Но 2008 год принёс резкий и неожиданный для большинства экономистов кризис «плохих активов» многих финансовых институтов развитых стран, что переросло в пресловутый «demand shortage» - сокращение потребительского спроса, в свою очередь, спиралеобразно обусловившее спад объёмов производства, цен на ресурсную продукцию и доходов населения, что обострило проблемы в социальной сфере. В результате Бюджет России, принятый на 3 года был фактически отменён, а в Бюджет 2009 года были внесены существенные изменения. Основные параметры бюджета-2009 изменились следующим образом. Доходы сокращаются с 10,9 трлн до 6,7 трлн руб., или на 4,2 трлн руб. Расходы увеличиваются с 9 трлн до 9,6 трлн руб. — общий рост в реальном выражении составит 667,3 млрд руб. Дефицит увеличен с 1,9 трлн до 2,9 трлн руб. Необходимость таких изменений Минфин прежде всего обосновал ожиданием сокращения нефтегазовых доходов на 56,16% от планировавшихся ранее. Скорректированный Бюджет-2009 рассчитан исходя из $41 за баррель нефти марки Urals против $95 в действующей версии (Табл. 1). По данным Минфина, снижение цены нефти в конце 2008 года уже отразилось снижением международных резервов на $51,7 млрд. Но падение цен на нефть не единственный фактор пересмотра бюджета. Новый вариант бюджета рассчитан исходя из общей рецессии российской экономики и снижения роста ВВП на 2,2% и падения промпроизводства на 7,4% к концу 2009 года. В результате не нефтегазовые доходы также сократятся на четверть.

Чисто бухгалтерский, расчетный  пересмотр параметров ВВП, поясняет Минфин в документах бюджета, привел к реальному сокращению бюджетных  доходов на 904 млрд руб. за счет соответствующего снижения НДС. Налоговые доходы сократятся и за счет антикризисных обещаний правительства по налогам (на 406,7 млрд руб.). Также снижение прогнозируемых объемов импорта, вызванное снижением потребительского спроса и изменением его структуры, приведет к потере 329 млрд руб. Таким образом, пересмотр расходов бюджета был неизбежным, даже если бы правительство отказалось финансировать из бюджета расходы на "антикризисный пакет" стоимостью 1,6 трлн руб.

Исходно технологией пересмотра бюджета было всеобщее сокращение несоциальных статей расходов на уровне от 15 до 30% расходной  части, а также "переброска" расходов бюджета в рамках планов главных  распорядителей бюджетных средств (ГРБС). Впрочем, эта стратегия не слишком удалась Минфину. Целевой  показатель в 30% сокращения всех бюджетных  расходов выполнен лишь по четырем  крупным статьям расходов бюджета (см. таблицу). Остальные бюджетные расходы либо увеличены в антикризисных целях, либо сокращены в процентном выражении значительно ниже 30-процентной планки — в среднем на уровне 8-9% по направлению. Впрочем, этого оказалось достаточно, что бы перераспределение расходов оказалось минимальным,— в проекте бюджета "Ъ" не удалось обнаружить сверхкрупных "перебросок" расходов ГРБС.

В абсолютном, а не в относительном  выражении лидеры сокращения расходов — сборная статья "другие госрасходы" (в значительной степени инвестиционные, в том числе расходы инвестфонда, который в 2009 году будет работать де-факто на остатках средств прошлых лет и отложит такие проекты, как освоение Южной Якутии и Приангарья), а также расходы силовых ведомств. Больше всех потеряли вооруженные силы — 77,1 млрд руб. Также урезаны бюджеты МВД, ФСБ, МЧС и практически полностью прекращено финансирование модернизации внутренних войск и правоохранительной системы (финансирование этой реформы сокращено на 95,2%, то есть, по сути, до нуля). С начала первого президентского срока Владимира Путина в 2000 году бюджетные расходы на силовиков стабильно возрастали год от года, несмотря на протесты либерального крыла правительства — министра финансов Алексея Кудрина и экс-министра экономики Германа Грефа.

Главная социальная потеря нового проекта бюджета — снижение на 8,1% к планам прошлого года расходов на стационарную медицинскую помощь.

К расходам бюджета-2008 они  вырастут (на 24,8%), что, впрочем, с учетом девальвации рубля (значительная часть  расходов медицины — импорт медикаментов и медоборудования) означает на практике неувеличение объемов медуслуг в стационарах, финансируемых федеральным бюджетом.

Впрочем, бюджет в 2009 году явно будет решать скорее социальные задачи, чем финансировать бизнес. Традиционно  самая крупная статья бюджета "Межбюджетные трансферты" регионам РФ (на них приходится максимум социальной нагрузки в бюджетной  системе) прирастет на 469 млрд руб. Ее удельный вес в ассигнованиях госказны возрастет с 33,1 до 35,7%. Всего регионам достанется 3,46 трлн руб. вместо прежних 2,99 трлн руб. Основная часть увеличения произойдет за счет самого крупного вида трансфертов — перечислений бюджетам государственных внебюджетных фондов (388 млрд руб.). После этой добавки доля перечислений в госфонды в объеме всех межбюджетных трансфертов возрастет с 59 до 62%. Пенсионному фонду на покрытие дефицита добавят 316 млрд руб., ФСС — 21,7 млрд, ФОМС — 17 млрд руб.

Другой вид помощи —  дотации на сбалансированность бюджетов регионов возрастут на 148 млрд руб. Субвенции субъектам увеличатся на 32 млрд руб.— в основном за счет софинансирования обеспечения жильем ветеранов ВОВ в исполнение президентского указа. Наконец, один вид трансфертов в рамках общего их увеличения был сокращен. Речь идет о субсидиях на выполнение ФЦП — они будут урезаны на 116 млрд руб. Список сокращаемых субсидируемых федеральных программ насчитывает более 40 позиций. Более всего Минфин сэкономит на трансфертах на программы по модернизации транспортной системы РФ (31 млрд руб.), по строительству дорог (12,6 млрд) и на ФЦП "Жилище" (10 млрд). В целом амбициозная программа строительства дорог в 2009 году немного сокращена.

Для решения части бюджетных  проблем Минфину в рамках изменения  бюджета пришлось прибегнуть к необычным  формам помощи регионам. Так, проект бюджета  предусматривает предоставление компаниям, реализующим инвестпроекты в Чечне, госгарантий на 15 млрд руб., для чего потребуется изменить предел государственного внутреннего долга. Гарантии по кредитам компаниям, зарегистрированным непосредственно в Чечне, как агент правительства будет выполнять Внешэкономбанк. Правом регрессного требования по этим кредитам, впрочем, будет обладать не Чечня, а Минфин России [15].

 

Старый бюджет-2009

Новый бюджет-2009

Изменение к прежним  планам

 

ВВП (трлн руб.)

51,5

40,4

-23,3%

 

Цена Urals ($/bbl)

95

41

-56,8%

 

Цена на газ СНГ ($/тыс. куб. м)

480,8

257,9

-46,4%

 

Цены на газ (страны СНГ)

144,1

129,6

-10,1%

 

Среднегодовой курс рубля  к доллару

24,7

35,1

-42,1%

 

Доходы федерального бюджета (трлн руб.)

10,9

6,7

-38,6%

 

Нефтегазовые доходы (трлн руб.)

4,7

2,1

-56,2%

 

Ненефтегазовые доходы (трлн руб.)

6,2

4,7

-25,3%

 

Нефтегазовый трансферт

2,5

2,5

0,0%

 

Расходы (трлн руб.)

9,0

9,7

7,4%

 

Дефицит (трлн руб.)

1,9

-3

 

Дефицит ( % к ВВП)

3,7

-7,4

 

Экспорт ($ млрд)

507,5

259,7

-48,8%

 

Импорт ($ млрд)

333,2

203,8

-38,8%

 

Экспорт нефти (млн тонн)

255

237

-7,1%

 

Экспорт нефтепродуктов (млн тонн)

115,4

117,3

1,6%

 

Экспорт газа (млрд куб. м)

213,5

196

-8,2%

 

Балансовая прибыль юрлиц (трлн руб.)

13,3

9,9

-25,7%

 

Общероссийский фонд заработной платы (млрд руб.)

12,9

10,7

-17,1%

 

Табл. 1

 

Изменение к старому  бюджету (млрд руб.) Расходы нового бюджета (млрд руб.) Сокращение (рост) после изменения бюджета Рост (снижение) к  расходам 2008 года   Ключевые сокращенные  статьи расходов   Другие общегосударственные  вопросы -224,5 173,7 -56,4% 19,1%   Субсидии бюджетам субъектов  РФ -98,0 394,4 -19,9% -9,5%   Функционирование вооруженных  сил РФ -77,1 885,5 -8,0% 14,8%   Дорожное хозяйство -72,3 203,2 -26,2% 12,9%   Прочие вопросы национальной обороны -46,2 117,8 -28,2% 6,9%   Высшее образование -21,2 310,5 -6,4% 10,9%   ФНС, ФТС, прочие органы финнадзора -19,9 210,1 -8,7% 2,3%   Закупки в Росрезерв -19,2 51,8 -27,1% -22,6%   Стационарная медицинская  помощь -15,7 178,7 -8,1% 24,8%   Культура -14,8 52,5 -22,0% 4,7%   Исследования в области  обороны -13,9 160,3 -8,0% 23,6%   Исследования в области  экономики -13,8 111,8 -11,0% 53,7%   Органы внутренних дел -13,7 267,0 -4,9% 9,8%   Органы пограничной службы -12,3 80,1 -13,3% 23,4%   Миграционная политика -9,9 20,9 -32,1% 19,1%   Жилищное хозяйство -9,3 81,0 -10,3% 35,9%   Фундаментальные исследования -8,0 76,6 -9,4% 9,8%   Система исполнения наказаний -7,5 140,5 -5,1% 17,4%   Органы безопасности -6,2 178,9 -3,4% 21,1%   Внутренние войска -6,2 58,8 -9,5% 7,5%   Сельское хозяйство -5,5 30,7 -15,3% -47,1%   Пожарная безопасность -4,6 77,5 -5,6% 303,2%   Охрана водных ресурсов -4,5 10,3 -30,5% -22,5%   Органы юстиции -3,8 57,0 -6,2% 12,9%   Воспроизводство минерально-сырьевой базы -3,7 19,9 -15,8% -12,9%   Физкультура и спорт -3,7 21,0 -15,1% 44,4%   Защита от катастроф -2,2 54,6 -3,9% 9,3%   Модернизация внутренних войск и правоохранительных органов -2,1 0,1 -95,2% -   Среднее профессиональное образование -1,4 37,0 -3,5% 8,9%   Роснаркоконтроль -1,2 18,9 -6,0% 14,4%   Ключевые увеличенные  расходы   Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов 388,1 2146,4 22,1% 35,9%   Общеэкономические вопросы 324,0 339,2 2132,8% 2177,4%   Другие вопросы в области  национальной экономики 295,7 618,4 91,6% 24,8%   Дотации бюджетам субъектов  Российской Федерации 147,9 579,8 34,2% 48,5%   Социальное обеспечение  населения 126,7 212,2 148,0% 189,8%   Международные отношения  и международное сотрудничество 46,2 117,8 64,6% 76,4%   Транспорт 32,5 202,3 19,2% 73,9%   Субвенции бюджетам субъектов  Российской федерации и муниципальных  образований 32,0 259,8 14,0% 69,6%   Обслуживание государственного и муниципального долга 31,1 229,1 15,7% 49,4%   Телевидение и радиовещание 10,3 39,7 34,9% 50,1%   Топливно-энергетический комплекс 9,1 31,8 40,3% 223,8%   Резервные фонды 5,2 10,9 91,1% -   Пенсионное обеспечение 1,6 215,1 0,8% 1,4%

 

Ключевые перераспределения  расходов

сумма перераспределения (млрд руб.) перераспределенные  средства от общих расходов   Другие общегосударственные  вопросы -9,4 -5,4%   Стационарная медицинская  помощь -2,6 -1,4%   Дорожное хозяйство -1,5 -0,7%   Другие вопросы национальной экономики -1,1 -0,2%   Высшее образование 1,1 0,3%   Транспорт 1,1 0,6%   Субсидии бюджетам субъектов  РФ 11,7 3,0%

Основные задачи бюджетной политики на 2008-2010 годы и  дальнейшую перспективу

 

В своём вступительном  слове на совещании с членами  Правительства и руководителями палат Федерального Собрания о бюджетной  политике в 2010–2012 годах Президент  Российской Федерации Дмитрий Медведев заявил, что к списку целей бюджетной  политики, намеченных ранее, которые  остаются неизменными, должны быть добавлены  дополнительные элементы [14]:

Адаптация бюджетной системы  к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого  социально-экономического развития страны в посткризисный период.

Бюджет не должен становиться  ни источником финансовой нестабильности, ни дополнительным фактором падения  деловой активности.

Реструктуризация бюджетных  расходов с целью создания источников повышения конкурентоспособности  российской экономики, ее модернизации и технологического обновления.

 

Для достижения этих целей  Президентом Российской Федерации  указывается на необходимость решения  следующих основных задач:

Обеспечить исполнение социальных обязательств и добиться большей  адресности предоставления социальной помощи, услуг и льгот.

Ограничить размеры бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие  годы.

Перейти к режиму жесткой  экономии бюджетных средств, предполагающему  достижение максимально возможного мультипликативного экономического и  социального эффекта от расходов бюджета.

Определить оптимальные  формы поддержки реального сектора  экономики и финансовой системы, исключающие иждивенчество и  создающие стимулы для внедрения  и развития современных технологий, повышения энергоэффективности экономики и производительности труда.

Обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам государственных услуг, модернизацию сети оказания услуг гражданам  за счет бюджетных средств.