Современное развитие института государственной службы в системе частного и публичного права

Один из основоположников науки  советского административного права С.С. Студеникин определял государственную службу как "отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции".

В целом можно констатировать, что принципиально восприятие государственной службы как публичной деятельности, напрямую связанной с реализацией функций всего государства, а не обслуживанием конкретного государственного органа, достаточно прочно закрепилось в российской правовой науке. В связи с этим нельзя не отметить, что во многих европейских языках прилагательное "государственная" переводится как "гражданская", "публичная", то есть во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода - поступивший в аппарат государственного управления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.

Поэтому вряд ли корректно  сводить исполнение государственной  должности госслужбы только к  профессиональному обслуживанию власти. В связи с этим более точным выглядит определение государственной службы, данное в действующем Федеральном законе от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации". Этот законодательный акт устанавливает, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной  власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов Российской Федерации;

- органов государственной власти  субъектов Российской Федерации,  иных государственных органов  субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих должности,  устанавливаемые Конституцией Российской  Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности,  устанавливаемые конституциями,  уставами, законами субъектов Российской  Федерации для непосредственного  исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственная служба потому является государственной, что  это не только административно-бюрократический  элемент государственного аппарата, а прежде всего социальный институт публично-правового регулирования. Госслужащий выступает не только как профессионал-управленец, но и как публичное должностное лицо, в круг полномочий которого входят реализация государственных функций и профессиональное обеспечение выполнения государственными органами или лицами, занимающими государственные должности, полномочий органов государственной власти.

Не каждый государственный  служащий непосредственно реализует  функции государства, однако в целом  реализация общегосударственных задач  является неотъемлемым признаком государственной службы. Точно так же не все государственные служащие наделены властными полномочиями, однако в целом государственная служба выступает в качестве инструмента реализации государственной власти. При этом направленность государственной службы на реализацию функций государства (а следовательно, повышенная значимость для государства в ее стабильном функционировании) требует установления публично-правового режима регулирования для всех государственных служащих, как для тех, кто непосредственно реализует эти функции, так и для тех, кто организует и обеспечивает их деятельность.

Итак, важнейшими специфическими особенностями  государственной службы являются, во-первых, ее публичный характер, то есть осуществляется в общеполезных целях, для достижения общественного блага, во-вторых, направленность на реализацию функций государства, в-третьих, властный характер. При этом часть государственных служащих реализует функции государства непосредственно, а другая часть осуществляет организационные функции. Служащие, непосредственно осуществляющие государственные функции (и наделенные в связи с этим властными полномочиями), относятся к категории должностных лиц.

Следует отметить, что публичная  значимость государственной службы как целостного организационно-правового  института все же гораздо выше, чем значимость иных публичных институтов. Это вытекает из второго признака государственной службы – направленности на решение общегосударственных задач. Приостановка деятельности государственных органов (например, в случае забастовки государственных служащих) делала бы в большинстве случаев невозможным и нормальное функционирование подведомственных им государственных предприятий и учреждений, крайне затруднила бы работу иных организаций, негативно отразилась и на гражданах. Поэтому, хотя признак публичности и не является определяющим, отбрасывать его нельзя.

Специфику государственной службы определяет не ее структура сама по себе, а неотделимость государственной  службы от государственного аппарата. В современном социуме нет  другой организации, подобной государству, с точки зрения всеобъемлющего характера, масштабов деятельности, стабильности функционирования и т.д. Соответственно, все эти признаки характеризуют и государственную службу. Именно глубокая структурированность и иерархичность государственного аппарата придают государственной службе системную устойчивость, прочность, статус государственного института. Привязка же государственной службы к конкретной системе каких-либо органов государственной власти, позволяет охарактеризовать особенности отдельных видов государственной службы, но не всего данного института в целом.

Таким образом, специфическими особенностями  государственной службы выступают:

1) публичность;

2) направленность на реализацию  функций государства;

3) властный характер служебной деятельности;

3) особая организационная структура,  характеризующаяся неотделимостью  от государственного аппарата;

4) наличие прямой публично-правовой  связи между государством и  государственным служащим.

Данные особенности характеризуют  государственную службу в неразрывном единстве, и исключение любой из них является таким же неоправданным, как и придание одной большей значимости, чем другой.

 

 

3. Административно-правовое  регулирование принципов 

государственной службы Российской Федерации⁸

В системе исходных начал  организации и прохождения государственной  службы важное место принадлежит  принципам. Принципы есть основные руководящие  положения, идеи, которые пронизывают  всю государственно-служебную деятельность и выполняют в ней направляющую и руководящую роль. Таким образом, государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах, которые закреплены в законодательстве.

В содержании принципов  государственной службы получают наиболее четкое воплощение природа и сущность государственной службы как фундаментальной категории публичного управления.

Принципы государственной службы - это закрепленные нормативно основополагающие предписания, касающиеся организации  и прохождения государственной  службы, делающие государственно-служебные отношения стабильными, кроме этого, принципы государственной службы придают стабильность правовому положению государственного служащего.

В административном праве России находят  свое выражение те общие принципы российского права, которые определяют начало и сущность государственного управления. Государственная служба основывается на основополагающих принципах организации и деятельности государственного аппарата, однако ей присущи и специальные принципы.

Категория "принцип государственной  службы" отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих основу государственной службы. Природа принципов государственной службы основывается на закономерностях ее функционирования как правового института и профессиональной деятельности. Значение принципов государственной службы состоит в том, что в них выражается сущность и основные свойства государственной службы, а также определяются ее место и роль в системе государственного управления.

В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы РФ" основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Закрепленные в Законе о системе государственной службы принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены, каждый из них имеет свое значение в механизме организации и прохождения государственной службы.

Специальные принципы определяют особенности  государственно-служебных отношений  в соответствующей сфере. Особенности и признаки отдельных видов государственной службы регулируются соответствующими законами. Так, режим государственной гражданской службы определяется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ".

4. Перспективы  развития института

государственной службы в Российской Федерации

Государственная служба представляет собой особый социальный, публичный, правовой, организационный  институт общества, реализующий функции  государства, именно поэтому она  находится в поле зрения ученых, практиков и рядовых граждан и требует совершенствования. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем выступлении 2 июля 2008 г. прямо указал на то, что задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных услуг населению.

В этом плане несомненно, что усилиями организаторов, заказчиков, исполнителей и соисполнителей Федеральной программы  реформирования государственной службы в Российской Федерации проделана значительная работа по научному обоснованию путей реформирования государственной службы. Тот факт, что Федеральная программа предусматривала целый комплекс исследований, пилотных проектов, экспериментов, свидетельствует о том, что заинтересованные государственные органы уделяют серьезное внимание научному обоснованию перспектив развития института государственной службы. А динамика роста качества проводимых научных исследований (20%, 30%, 40%) соответственно в 2005 - 2007 гг. дает основание считать работу ученых в этом направлении достаточно продуктивной.

Вместе с тем, отдельные преобразования остаются недостаточно научно проработаны.

 Представляется важной проблема недостаточной фундаментальной научной разработки концептуальных основ института государственной службы. Это проявляется в отсутствии достаточной ясности и научной корректности в формулировке базовых понятий и сущности государственной службы. Безусловно, что в науке не существует позиции, претендующей на истину в последней инстанции. Вместе с тем следует понимать, что для эффективного функционирования государственной службы требуется наличие четкого и обоснованного с научной точки зрения понятийно-категориального аппарата.

В современной науке существует несколько научных подходов к определению понятия "государственная служба":

- как формы участия граждан  в осуществлении целей и функций  государства;

- как формы реализации связи  отношений государства, общества, закона и гражданина;

- как системы государственных  органов, имеющих своих служащих для исполнения государственных функций и задач;

- как особого вида управленческой  деятельности - государственной административной (аппаратной) деятельности;

- как механизма формирования, реализации  и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;

- профессиональная деятельность  в пользу государства;

- служба в государственных учреждениях.

Все они в той или иной степени  отражают сущность данного института  и могли претендовать на законодательное закрепление. Однако, указанные подходы не нашли поддержки у законодателя.

То есть из определения данного  ст. 1 Федерального закона "О системе  государственной службы Российской Федерации" вытекает закономерный вывод, что государственная служба по российскому законодательству – это не непосредственная деятельность по реализации функций государства, как должно быть исходя из ее природы, а всего лишь обеспечительная деятельность в интересах лиц, замещающих государственные должности.

Эта и другие проблемы могли бы стать предметом научного анализа, с тем чтобы, решая повседневные оперативные задачи реформирования государственной службы, существовали обоснованные концептуальные модели дальнейшего движения вперед. Целесообразно было бы организаторам Федеральной программы, курирующим данное направление в рамках работы межведомственной рабочей группы, организуя научные исследования по актуальным практическим проблемам, не забывать о необходимости проведения фундаментальных научных исследований⁹.