Розвиток муніципальних фінансів в Україні

В Україні традиційно використовують такі інструменти бюджетного регулювання: власні доходи;

відсоткові  відрахування від загальнодержавних  податків і доходів (регулюючі і  закріплені доходи);

бюджетні трансферти (бюджетні дотації, субсидії і субвенції, вилучення  коштів до Державного бюджету України, міжбюджетні взаєморозрахунки);

бюджетні  позички.

Власні доходи — це доходи (податкові  і неподаткові надходження), що формуються і використовуються місцевими органами влади на підвідомчій їй території. Перелік власних доходів в  Україні законодавчо не визначений (крім деяких місцевих податків і зборів). Тому органи місцевого самоврядування повинні самостійно планувати власні доходи і постійно прагнути до збільшення їхньої частки'в загальній сумі надходжень.

Відповідно до наведеної класифікації відсоткові відрахування передбачають надходження в місцеві бюджети частини загальнодержавних податків і доходів, що стягуються на даній території. Залежно від розміру надходжень до місцевого бюджету в процентному відношенні (повний чи частковий) загальнодержавні доходи (податки і збори) можна розділити на закріплені і регулюючі.

Закріплені доходи — це доходи, що цілком у визначеній частині закріплюються  за тим чи іншим бюджетом. Перелік  закріплених доходів місцевих бюджетів України визначається законодавством.

Регульовані доходи — це доходи, що на пайовій основі розподіляються між усіма ланками бюджетної системи України. Перелік регульованих доходів визначається законодавством України про бюджетну систему і про місцеві органи влади. Перелік регульованих доходів уточнюється в процесі прийняття щорічних законів про Державний бюджет України. З інструментом регульованих доходів тісно пов’язаний ще один інструмент міжбюджетних взаємовідносин — нормативи відрахувань від регульованих доходів.

Бюджетні дотації—це трансферні ресурси, що передаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам, чи з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня місцевим бюджетам нижчого адміністративного рівня безповоротно для збалансування їхніх доходів і витрат. Дотація не може мати цільового призначення. Вона може вважатися одним з дохідних джерел місцевих бюджетів, що використовують її на цілі, визначені органами місцевого самоврядування.

Бюджетні субсидії — це трансферні ресурси, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, чи з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня

на фінансування цільових витрат. Обсяги бюджетних субсидій, що надаються  тій чи іншій території у принципі мають бути зв’язані з обсягами її витрат на фінансування делегованих повноважень.

Під бюджетною субвенцією розуміють  трансферні ресурси, що передаються  з Державного бюджету місцевим бюджетам, чи з місцевих бюджетів вищого рівня  до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових витрат і які підлягають обов’язковому поверненню у випадку нецільового використання. Бюджетні субвенції необхідно спрямовувати в місцеві бюджети розвитку, тому що вони мають стати основною формою державної фінансової підтримки інвестиційної діяльності місцевих органів влади. Обсяги надання бюджетних субвенцій мають визначатися для кожної територіальної одиниці з урахуванням цілей державної регіональної фінансової політики, зближення і вирівнювання рівнів розвитку окремих регіонів України.

Законодавством України передбачені такі типи бюджетних трансфертів бюджетам місцевого самоврядування:

1. Трансферти з Державного бюджету України:

а) бюджетна дотація для фінансування делегованих державних повноважень бюджету Автономної Республіки Крим, обласним, районним бюджетам та бюджетам міст обласного значення;

б) бюджетна субвенція на фінансування спеціальних соціальних послуг, які держава надає населенню;

в) бюджетна субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок надання пільг, установлених державою;

г) цільова бюджетна субвенція на виконання інвестиційних проектів;

ґ) бюджетна субвенція на виконання містом Києвом функцій столиці України;

д) цільова бюджетна субвенція для районів, визначених як зона надзвичайної екологічної ситуації відповідно до законів України;

е) бюджетна субвенція на виконання містом Севастополем функцій головної військово-морської бази України та компенсації втрат, пов’язаних з розміщення військової бази іноземної держави;

є) інші бюджетні субвенції.

2. Трансферти між бюджетами місцевого самоврядування:

а) бюджетні субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідації негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування;

б) бюджетна субвенція на виконання функцій, передбачених повноваженнями територіальних громад міст, селищ та сіл;

в) цільова бюджетна субвенція на виконання інвестиційних проектів;

г) інші бюджетні субвенції.

3. Бюджетні дотації для фінансування делегованих державних повноважень бюджету Автономної Республіки Крим, обласним, районним бюджетам та бюджетам міст обласного значення.

Бюджетна субвенція на фінансування спеціальних державних соціальних послуг населенню надається бюджетам самоврядування для фінансування спеціальних соціальних послуг, якими користується певна група населення України, і допомоги, розмір якої визначений законодавством. Розрахунок бюджетної субвенції проводиться прямим обчисленням потреби у видатках на підставі встановленої кількості споживачів відповідних соціально-культурних програм чи послуг та їх вартості. Для надання бюджетної субвенції на компенсацію втрат доходів бюджетів самоврядування на виконання власних повноважень  

унаслідок надання пільг, встановлених державою в Державному бюджеті України, окремою статтею передбачається формування відповідних коштів.

Цільові бюджетні субвенції для  районів, визначених як зона надзвичайної екологічної ситуації, надаються  для подолання наслідків стихійних лих, техногенних катастроф, воєнних дій тощо, збитки від яких та вартість необхідних першочергових заходів з подолання яких перевищують 1% від обсягу видатків державного бюджету на відповідний бюджетний період.

Цільові бюджетні субвенції на виконання інвестиційних проектів надаються до бюджетів самоврядування, мають цільове спрямування, визначене умовами їх надання.

Бюджетні субвенції на виконання  спеціальних функцій міст Києва  і Севастополя спрямовуються  виключно на виконання цих функцій. Розмір бюджетної субвенції визначається Верховною Радою України при  затвердженні закону про Державний  бюджет України на відповідний бюджетний період і не може бути більшим за 30% доходної частини бюджету власних повноважень. У видатковій частині бюджету власних повноважень міст Києва і Севастополя вказуються програми, спрямовані на здійснення ними спеціальних функцій, визначених відповідними законами.

Бюджетна субвенція на утримання  об’єктів спільного користування чи на ліквідацію негативних наслідків  діяльності об’єктів спільного користування надається з одного бюджету самоврядування до іншого з метою компенсації  фактичних видатків з відповідного бюджету на утримання об’єктів спільного користування. Умови утримання об’єктів спільного користування чи ліквідації негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування та надання бюджетної субвенції визначаються договором між надавачем та отримувачем.

Бюджетні субвенції на виконання  функцій щодо власних повноважень  територіальних громад міст, селищ  та сіл надаються з метою виконання  функцій із власних повноважень  міст, селищ, сіл. Умови та порядок  надання бюджетної субвенції  визначаються відповідною угодою сторін.

Цільові бюджетні субвенції на виконання  інвестиційних проектів надаються  з одного бюджету самоврядування до іншого на підставі договору між  надавачем та отримувачем. Право  власності на споруджений об’єкт установлюється пропорційно до пайової участі сторін, якщо інше не передбачене договором. Порядок надання цільових бюджетних субвенцій на виконання інвестиційних проектів установлюється договором між надавачем та отримувачем.

Внески до державного бюджету України  — це кошти, що передаються адміністративно-територіальними одиницями в Державний бюджет в обсягах, визначених законом про Державний бюджет України на поточний рік. Як інструмент міжбюджетних взаємовідносин використовуються з 1994 року. В Україні відсутня правова база, яка б регламентувала порядок застосування цього інструменту міжбюджетних відносин. З 1998 року почав використовуватися такий інструмент, як офіційні трансферти, тобто кошти, що передаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам, і кошти, що передаються Державному бюджету з бюджетів областей і міст Києва та Севастополя.

Як інструмент організації міжбюджетних відносин в Україні використовуються і міжбюджетні взаєморозрахунки для перерозподілу фінансових ресурсів між рівнями бюджетної системи  в процесі виконання Державного і місцевого бюджетів.

Бюджетні позички надаються  з Державного бюджету України  місцевим бюджетам для покриття тимчасових касових розривів у процесі виконання  бюджету, вони підлягають поверненню протягом поточного бюджетного року. З місцевих бюджетів вищого територіального рівня можуть надаватися відповідні бюджетні позички органам влади територій нижчого рівня.

Для обласних і районних бюджетів Конституцією України передбачено  такі інструменти міжбюджетних взаємовідносин, як кошти державного бюджету на формування обласних і районних бюджетів і кошти місцевих бюджетів, що залучаються до обласних і районних бюджетів на договірних засадах. У статті 143 Конституції України передбачений і такий інструмент як кошти обласних і районних бюджетів для розподілу між територіальними громадами.

Як бюджетні дотації, так і субвенції  мають надаватися на єдиних для всіх суб’єктів міжбюджетних відносин засадах  з використанням простої і  зрозумілої методики. Це дасть змогу  усунути таку суттєву ваду, як

непрозорість системи бюджетного регулювання в цілому і порядку надання фінансової допомоги місцевим бюджетам зокрема. Нині на процес визначення конкретних розмірів бюджетних дотацій впливають не об’єктивні, а більшою мірою суб’єктивні чинники. Відсутність єдиних критеріїв, на підставі яких здійснюється визначення розмірів бюджетних дотацій і субвенцій, ставить їх у нерівні умови, посилює фінансову залежність місцевих органів самоврядування від рішень центру.

Остаточне збалансування бюджетів відбувається наприкінці бюджетного року за допомогою взаєморозрахунків по вертикалі між Державним і місцевим бюджетами. При цьому обсяги охоплених регулюванням заходів залежать від механізмів використання тих чи інших регулюючих методів, насамперед бюджетних трансфертів. Тому оптимальним варіантом регулювання міжбюджетних відносин видається закріплення в процесі бюджетного планування порядку рівномірного, пропорційного надходження бюджетних трансфертів протягом усього бюджетного року і відсутність небажаних коректив. Таким чином, регулювання міжбюджетних відносин як елемент бюджетного процесу застосовується на всіх його етапах, крім останнього (складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету), відрізняючи визначеними особливостями застосування тих чи інших методів. Відзначимо, що заходи щодо регламентації й упорядкування перерозподілу ресурсів між ланками бюджетної системи є необхідною складовою механізму вирішення завдань кожної стадії бюджетного процесу і забезпечують можливість переходу від одного етапу до іншого. Так. розрахунок і прийняття плану регулювання бюджетів є необхідною умовою завершення бюджетного планування, що дає змогу, у свою чергу, перейти до виконання Державного і місцевого бюджетів. Проведення балансуючого взаєморозрахунку між Державним і місцевим бюджетами після завершення бюджетного року дає підставу до фактичного переходу від етапу виконання бюджетів до етапу складання, розгляду і затвердження звіту про виконання.

У зв’язку з вищевикладеним стає зрозумілим взаємозв’язок окремих  методів регулювання міжбюджетних відносин, істотний вплив специфіки застосування одного з них на масштаби використання іншого. Так, уніфікація нормативів відрахувань до місцевих бюджетів від загальнодержавних податків, за умови збереження значних розходжень між окремими територіями в розмірах їхніх надходжень, не вирішує проблеми абсолютного збалансування бюджетів нижчого рівня. Вона лише посилює їхню диференціацію рівня витрат бюджетних ресурсів на одного жителя адміністративно-територіальної одиниці. Тому для досягнення цілей регулювання міжбюджетних відносин застосовуються інші методи — дотації, субвенції і т. і. Таким чином, провідною формою організації міжбюджетних відносин залишається розмежування джерел доходів між ланками бюджетної системи відповідно до розподілу владних повноважень.

Першим кроком на шляху до створення  чіткої та зрозумілої системи надання  бюджетних трансфертів є перехід  до визначення обсягів видатків місцевих бюджетів за основними напрямами  делегованих повноважень на основі узагальнених нормативів бюджетної забезпеченості в розрахунку на душу населення. Це стосується таких видатків, як охорона здоров’я, освіта (на одного учня), соціальний захист, компенсації органам самоврядування за виконання делегованих повноважень, культура, фізична культура і спорт.

В основу розрахунку нормативів бюджетної  забезпеченості мають бути покладені  такі соціальні показники, як забезпеченість регіону населення кадрами відповідних  професій (лікарі, педагоги, соціальні  працівники тощо), норми забезпечення продуктами харчування, товарами широкого вжитку, послугами та ін.

Нормативи бюджетної забезпеченості мають розраховуватись окремо по кожній з бюджетних галузей (видів  суспільних послуг), що сприятиме обгрунтованому розподілу ресурсів у галузевому розрізі.

Аби здійснювати фінансове вирівнювання та максимально враховувати вплив об’єктивних чинників на рівень бюджетної забезпеченості необхідно провести групування територій країни з урахуванням економічного та соціального розвитку адміністративно-територіальних утворень, природно-кліматичних умов і демографічних особливостей тощо. Наступним кроком до використання формульного підходу у фінансовому вирівнюванні стане розроблення групових нормативів бюджетної забезпеченості, які мають бути стабільними та тривалими.

Серйозніший недолік діючого механізму бюджетного регулювання полягає в тому, що застосовуються не взаємозалежні, а різноманітні до того ж не регламентовані відповідними нормами, форми перерозподілу бюджетних коштів. Тому сфера дії кожного з інструментів бюджетного регулювання, їхнє об’єднання, конкретні розміри фінансових ресурсів, що перерозподіляються, щораз визначаються по-різному, індивідуально. У результаті вплив цих методів призводить до адміністрування і суб’єктивізму при прийнятті конкретних рішень.