Провадження за зверненнями громадян

У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на службову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу. В той же час, керівники та інші службові особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян зобов'язані проводити особистий прийом громадян. Прийом проводиться регулярно у встановлені дні та години, у зручний для громадян час, за місцем їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома громадян. Порядок прийому громадян в органах державної влади, місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, об'єднаннях громадян визначається їх керівниками. У видному та доступному місці обов’язково вивішується графік прийому.

При цьому, усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушені в усному зверненні питання безпосередньо на особистому прийомі неможливо, воно розглядається у тому ж порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину повідомляється письмово або усно, за бажанням громадянина.

Законодавством передбачені суворі строки розгляду звернень. Так, вони розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.[17]

Слід підкреслити, що органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, службові особи розглядають звернення громадян, не стягуючи плати.

У разі задоволення скарги орган або службова особа, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обґрунтовані витрати, понесені у зв'язку з виїздом для розгляду скарги на вимогу відповідного органу, і втрачений за цей час заробіток. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку. Громадянину на його вимогу і в порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані моральні збитки, завдані неправомірними діями або рішеннями органу чи службової особи при розгляді скарги. Розмір відшкодування моральних (немайнових) збитків у грошовому виразі визначається судом.

Подання громадянином звернення, яке містить наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян та їхніх службових осіб, керівників та інших службових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій, тягне за собою відповідальність, передбачену чинним законодавством.

Витрати, зроблені органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємством, установою, організацією незалежно від форм власності, об'єднанням громадян, засобами масової інформації у зв'язку з перевіркою звернень, які містять завідомо неправдиві відомості, можуть бути стягнуті з громадянина за рішенням суду.

На сьогоднішній день єдиним органом, що здійснює нагляд за дотриманням законодавства про звернення громадян здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами. Відповідно до наданих їм чинним законодавством повноважень вони вживають заходів до поновлення порушених прав, захисту законних інтересів громадян, притягнення порушників до відповідальності.

Розділ 2. Провадження за зверненнями громадян

2.1. Теоретичний аналіз поняття провадження за зверненнми громадян

В адміністративно-правовій літературі, провадження  з розгляду скарг осіб, переважно розглядається як самостійне провадження в межах адміністративного  процесу  і  як юрисдикційна складова провадження за зверненнями  громадян. Так, наприклад, О.В. Кузьменко і Т.О. Гуржій вивчають вказане  провадження  як  конфліктне.[18] При цьому досліджують його в межах провадження за зверненнями громадян, акцентуючи увагу на тому, що «провадження по розгляду звернень громадян – це єдине адміністративне провадження, яке не може бути однозначно віднесене до розгляду конфліктних або неконфліктних. У його рамках можуть розглядатися як адміністративні справи «позитивного»  (управлінського)  характеру,  так  і  справи,  що виникають  із приводу конфлікту між учасниками правовідносин (перший тип справ базується на заявах та пропозиціях громадян, другий  –  на  їхніх  скаргах), І.П. Голосніченко, М.Ф. Стахурський «адміністративні  провадження щодо  вирішення звернень громадян у вигляді скарг» називають самостійною групою норм, що регулюють адміністративно-правовий порядок поновлення прав і свобод людини і громадянина, і залежно від суб‘єкта вирішення поділяють його на два підвиди:

- провадження  в  справах  за скаргами, що вирішуються в органах виконавчої влади чи місцевого самоврядування, посадовими особами органів управління, і провадження за скаргами, що вирішуються  в  судовому порядку  –  адміністративна юстиція (справедливим буде зауваження, що вказана думка шановних  учених була висловлена ще до прийняття КАС України). [19] У  свою чергу, І.Л. Бородін  розглядає провадження за скаргами громадян окремо від провадження за зверненнями осіб, як складову адміністративно-юрисдикційного  процесу, а російський  учений В.Д. Сорокін вказує лише на зовнішню схожість між «провадженням за пропозиціями та заявами громадян і зверненням організацій» та «провадженням з адміністративно-правових скарг і спорів», підкреслюючи, що цілі, які  переслідує  скарга,  істотно різняться від цілей, які переслідуються заявою та пропозиціями. Оскільки кожній із вказаних форм звернення властиві свої особливі якості, то й різним має бути порядок їх розгляду, зазначає вчений.[20]  Е.Ф.  Демьский  взагалі  відносить  провадження  за зверненнями громадян (у  тому числі і провадження з розгляду скарг осіб) до управлінських проваджень.[21]  Цікавими  є  й  думки,  зокрема  співробітника ЦППР В.П. Тимощука, який розглядає «адміністративне оскарження» з точки зору адміністративної процедури, називаючи адміністративне оскарження одним із її видів або факультативною стадією та  авторів монографії  «Державне  управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право», які,  пропонуючи в «оновленому змісті  адміністративного  процесу» виділяти:  1)  внутрішньоорганізаційні адміністративні провадження; 2) сервісні; 3) юрисдикційні провадження, відносять до сервісних (які регулюють право реалізаційні та правозахисні провадження) процедури розгляду заяв, скарг  та  інших  звернень приватних  осіб,  зокрема,  з питань надання  їм адміністративних послуг.[22]

До прямих переваг адміністративного оскарження над судовим можна віднести також його оперативність, меншу формалізованість та економічність. Ефективне адміністративне оскарження суттєво зменшує навантаження на судову владу.

Показовим у цьому сенсі є зарубіжний досвід. Приміром, у ФРН адміністративне оскарження є обов‘язковою стадією перед зверненням до суду, але навіть попри значне «відсіювання» багатьох потенційних судових спорів ще на стадії адміністративного оскарження та принципово відмінні фінансові можливості наших країн, позивачі в адміністративних судах Німеччини чекають слухання справи місяцями, а  то й роками.[23]

Як вже було зазначено, провадження по скаргах осіб є юрисдикційною  складовою провадження за зверненнями громадян, яке складається також і з неюрисдикційних проваджень щодо розгляду пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) громадян тощо.

Відповідно до Закону України «Про звернення громадян», скарга  –  це  зверненням  з вимогою про поновлення прав і захист законних  інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об‘єднань громадян, посадових осіб. До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи  свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов‘язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.  Відповідно  до  ст.17 вказаного Закону, скарга може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця  з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням.

Аналіз структури провадження з розгляду скарг громадян дозволяє виділити  в  ньому такі стадії: 1) порушення справи за скаргою; 2) розгляд справи; 3) оскарження рішення в  справі; 4) виконання рішення  в  справі.  Законодавством України  передбачено, що  в разі незгоди з рішенням, прийнятим у справі за скаргою, громадянин може оскаржити його до вищого органу публічної адміністрації або до суду. Варто акцентувати увагу на тому, що адміністративний порядок оскарження зазначеного рішення здійснюється  в загальному порядку, про який було наведено вище. При цьому, у разі задоволення скарги громадянина на рішення, дії чи бездіяльність органу чи посадової особи публічної адміністрації, які прийняли неправомірне рішення за результатами розгляду звернення громадянина, покладається обов‘язок відшкодувати особі завдані йому матеріальні збитки, пов‘язані з поданням і розглядом скарги, обґрунтовані витрати, які він зазнав через виїзд для розгляду скарги на вимогу відповідного органу, і втрачений за цей час заробіток. Таким чином, окремою стадією вказаного провадження є апеляція, що зумовлює його особливість та специфіку дослідження цього провадження в контексті обраної теми. Зокрема, провадження за скаргами осіб можна розглядати як самостійний інститут апеляції в рамках адміністративно-юрисдикційного процесу, при цьому серед його стадій слід виділяти окрему процедуру  –  апеляцію  на  рішення  за результатами розгляду скарги. Отже, можна вести мову про складно структурованість інституту апеляції в межах цього провадження, який характеризується, так би мовити, «двоетапністю» процесуальної діяльності із забезпечення прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.

2.2. Загальні підстави та порядок провадження за зверненнями громадян

Матеріальні норми визначають поняття звернень громадян до органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб; види звернень; вимоги до звернень; предмет звернень; права та обов'язки суб'єктів звернень; права та обов'язки органів, що розглядають звернення; сферу застосування законодавства про звернення громадян; відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян; компетенцію суб'єктів, що здійснюють контроль і нагляд щодо виконання законодавства про звернення громадян.

Так, Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. у ст. З визначає, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі: а) пропозиції (зауваження), б) заяви (клопотання) і в) скарги.

Таким чином, у законодавстві України звернення громадян класифікуються за такими критеріями:

по-перше, залежно від кількісного складу суб'єктів звернень (ст. 40 Конституції);

по-друге, залежно від форми звернення (ст. 40 Конституції і ст. З Закону України «Про звернення громадян»);

по-третє, залежно від змісту звернення (ст. З Закону України «Про звернення громадян»).

За кількісним складом суб'єктів звернення поділяють на: а) індивідуальні та б) колективні.

Залежно від форми звернення поділяють на: а) письмові та б) усні. При цьому законодавець конкретизує сутність письмового й усного звернення (ст. 5 Закону України «Про звернення громадян»). [24]

Письмовим є звернення, яке надіслане поштою або передано до відповідної установи. Така передача може бути здійснена громадянином як особисто, так і через уповноважену ним особу. Письмове звернення має бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.

Усним є звернення, що викладено громадянином на особистому прийомі у відповідному органі та записано посадовою особою.

Залежно від змісту звернення поділяються на: а) пропозиції (зауваження), б) заяви (клопотання) та в) скарги.

Пропозиція (зауваження) — це звернення, в якому висловлюються думки у вигляді порад, рекомендацій щодо вдосконалення правової основи та організації діяльності органів управління, умов життя громадян, забезпечення законності тощо.

Заява (клопотання) — це звернення громадян у якому викладаються: а) прохання щодо сприяння у реалізації своїх прав та інтересів; б) прохання у письмовій формі щодо визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод (клопотання); в) повідомлення про порушення чинного законодавства, г) повідомлення про недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій, посадових осіб.[25]

Скарга — звернення з вимогою щодо поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Слід зауважити, що наявність законодавче визначених класифікацій не виключає науково-дослідних підходів до цього питання. Так, звернення громадян можна класифікувати за адресатами звернень, за сферами управління, їх можна поділити на територіальні, галузеві, функціональні; перспективні і ретроспективні; матеріальної і процесуальної спрямованості; визначені відповідно до законодавства і невизначені або анонімні; на такі, що підлягають розгляду, і такі, що розгляду не підлягають.

Стосовно останньої групи, тобто звернень, що розгляду не підлягають, законодавець вважав за доцільне зафіксувати їх в окремій статті Закону України «Про звернення громадян». Це ст. 8, що містить два принципові положення; по-перше, це визначення анонімного звернення. По-друге — точний перелік звернень, що не підлягають розгляду.

Анонімним є письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство.

Розгляду не підлягають: а) анонімні звернення; б) повторні звернення від одного і того самого громадянина, з одного і того самого питання, до одного і того самого органу за умови, що перше звернення вирішено по суті; в) звернення з порушенням встановлених законодавством термінів; г) звернення осіб, визнаних судом недієздатними.

До звернень громадян законом висуваються певні вимоги. Вони містяться у ст. 5 Закону України «Про звернення громадян». Так, у зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги.

При цьому оскаржені можуть бути тільки рішення або дії (бездіяльність) чотирьох видів: а) внаслідок яких порушено права, законні інтереси, свободи громадян; б) створено перешкоди для реалізації громадянином його прав, законних інтересів, свобод; в) незаконно покладено на громадянина будь-які обов'язки; г) громадянина незаконно притягнуто до відповідальності.

Процедура щодо вирішення адміністративних справ за зверненнями громадян просувається за певними стадіями провадження. Такими стадіями є:

а)  подання громадянином звернення та прийняття його до розгляду органом (службовою особою), що веде провадження;

б)  розгляд справи (встановлення та дослідження фактичних обставин);