Правовое регулирование процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов

Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением и др.

Многие нормы БК РФ имеют непосредственное отношение к государственным закупкам. Цель предоставления бюджетных средств - финансовое обеспечение функций государства, одной из форм реализации которых выступают закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Предоставляемые бюджетные средства имеют адресный и целевой характер. В настоящее время завершается реформирование процесса бюджетного планирования: внедрены элементы среднесрочного финансового планирования, осуществлен переход к казначейскому исполнению федерального бюджета, применяются единые методы программно-целевого планирования социально-экономического планирования и бюджетного планирования.

В соответствии со ст. ст. 169 и 173 БК РФ проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Статья 174.2 БК РФ предусматривает, что осуществляется планирование бюджетных ассигнований. А одним из видов бюджетных ассигнований являются ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд (ст. 69 БК РФ). В БК РФ содержится понятие долгосрочных целевых программ (ст. 179) и ведомственных целевых программ (ст. 179.3).

Согласно ст. 70 БК РФ обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает помимо прочего оплату поставок товаров для государственных нужд.

Отношения по расходованию бюджетных средств имеют характер бюджетных обязательств, понятие которых раскрывается в ст. 6 БК РФ.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств. В частности, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ.

Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

В БК РФ в гл. 17 содержатся правила о бюджетах государственных внебюджетных фондов, являющихся одним из источников финансирования закупок товаров для государственных нужд, и др.

Вместе с тем некоторые нормы БК РФ вступают в противоречие с нормами Гражданского кодекса РФ и законодательства о государственных закупках. Вторжение БК РФ в сферу гражданского законодательства было характерно в момент принятия Бюджетного кодекса. Так, в БК РФ содержалось понятие государственного контракта и государственного заказа, было предусмотрено, что все закупки товаров (работ, услуг) на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда (далее - МРОТ) осуществляются исключительно на основе государственного или муниципального контракта и др. Данные нормы впоследствии были исключены из Бюджетного кодекса РФ. Однако в нем осталась ст. 161, регулирующая особенности правового положения бюджетного учреждения, противоречащая соответствующим правилам ГК РФ. Есть и иные противоречия между ГК РФ и БК РФ. Согласно достаточно широко принятому мнению при противоречиях норм разных отраслей законодательства следует применять норму, специально предназначенную для регулирования тех или иных общественных отношений, т.е. руководствоваться принципом отраслевого приоритета <1>. Таким образом, если Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения, относящиеся к предмету регулирования Гражданского кодекса РФ, следует применять правила, установленные в Гражданском кодексе РФ. Однако по отношению к сфере государственных закупок не все решается так просто.

Так, п. 1 ст. 72 БК РФ предусматривает, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

В п. 3 ст. 72 установлено, что при поставке товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, а также при выполнении работ, оказании услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более трех лет, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, на срок реализации указанных программ (проектов). В остальных случаях, как указано в п. 2 этой статьи, государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федерального закона (ст. 11 БК РФ), поэтому данные федеральные законы входят в систему источников правового регулирования государственных закупок.

Начиная с 2008 г. федеральный бюджет утверждается не только на очередной финансовый год, но и на последующие два года.

На трехлетний период утверждаются и бюджеты государственных внебюджетных фондов, за счет которых также осуществляется финансирование поставок товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд.

В современный период в Российской Федерации приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие отношения по поставкам товаров, выполнению работ и оказанию услуг для государственных нужд. Основным законодательным актом, регулирующим рассматриваемые отношения, является Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее - Закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд). Данный Закон распространяет действие, как на поставку товаров, так и на выполнение работ и оказание услуг для федеральных государственных нужд и устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров (работ, услуг) организациями независимо от форм собственности.

К общим принципам и правилам, установленным этим законом, относятся принципы разработки и реализации федеральных целевых программ; общие правила формирования заказов и заключения государственных контрактов, требования к поставляемым товарам; правила по стимулированию поставщиков товаров для федеральных государственных нужд; общие вопросы ответственности по государственным контрактам. Данные положения конкретизируются в иных нормативных правовых актах.

В законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд установлено, что поставки продукции для региональных нужд осуществляются в соответствии с общими принципами и положениями настоящего Федерального закона.

Возникает вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по регулированию отношений в сфере государственных закупок. Законодательством определено, что потребности в товарах, необходимых для удовлетворения нужд субъекта Российской Федерации, определяются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно. Финансирование поставок товаров для региональных государственных нужд осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, а также бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении. Кроме того, субъектом Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта.

Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют потребность в товарах, необходимых для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ, формируют заказы на поставки товаров для региональных нужд, осуществляют финансирование поставок товаров (работ, услуг). Данные вопросы относятся к компетенции субъектов Российской Федерации.

Единые правила, предусмотренные федеральными законами, установлены по размещению заказов, заключению, изменению и расторжению государственных контрактов. Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в Гражданский кодекс РФ внесены соответствующие изменения, в соответствии с которыми правила ГК РФ распространяются не только на поставку товаров для государственных нужд, но и на поставку товаров для муниципальных нужд.

В соответствии с общими принципами и положениями закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд осуществляется правовое регулирование закупок отдельных видов товаров для федеральных государственных нужд или закупок товаров для определенных целей.

Так, государственный материальный резерв является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в определенных законом целях. Потребности в материальных ценностях, составляющих государственный резерв, относятся к федеральным государственным нуждам. Нормативным правовым актом, устанавливающим принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного резерва и регулирующим данные отношения, является Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве».

Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» регулирует отношения по формированию, размещению, финансированию и исполнению государственного оборонного заказа, который определяется как правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Помимо федеральных законов принято большое количество указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов, составляющих систему источников правового регулирования отношений в сфере закупок товаров для федеральных государственных нужд.

Заключение

Одной из наиболее эффективных форм воздействия государства на общественные отношения является осуществление правового регулирования, под которым в общей теории права понимается «осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное нормативно-организованное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя». Главной целью правового регулирования является установление такого порядка в общественной жизни, который бы максимально соответствовал предписаниям правовых норм, заложенным в них принципам социальной справедливости

В научной литературе вполне обоснованно указывается, что отношения по государственным и муниципальным контрактам характеризуются сложностью и неоднородностью, имеют длящийся характер, регулируются нормами различных отраслей права. Одной из главных особенностей правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных контрактов является сочетание публично-правовых и частноправовых элементов

Важность отношений по государственным и муниципальным контрактам обусловливает необходимость систематизации источников правового регулирования данных отношений.

В сфере государственных и муниципальных контрактов одновременно действуют:

а) нормы государственного права, регулирующие отношения по формированию основных направлений политики государства и определению потребности государства в товарах, работах и услугах;

б) нормы административного права, регулирующие вопросы распределения полномочий между органами государственной власти по закупкам, контролю и надзору в сфере государственных закупок;

в) нормы гражданского права, регулирующие отношения, связанные с размещением государственного или муниципального заказа, заключения и исполнения государственных, муниципальных контрактов, гражданско-правовой ответственности участников контрактных отношений по закупкам товаров, работ и услуг;

г) нормы финансового права, регулирующие бюджетные отношения по финансированию поставок товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд.