Правовое регулирование процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов

Вместе с тем нормы Закона N 44-ФЗ предполагают, что сторона может быть освобождена от ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств по контракту. Для этого требуются доказательства, свидетельствующие, что их реализация стала невозможной не по вине данной стороны или ввиду наличия форс-мажорных обстоятельств.

Стоит отметить, что размер штрафов и пени в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ № 1063 от 25.11.2013г. определяются в процентном отношении к цене заключенного контракта. При этом, чем больше цена контракта, тем ниже процентная ставка определения суммы штрафа и пени.

Обеспечение исполнения контракта как обязательное условие его заключения

Одним из ключевых условий при заключении контракта по итогам проведения закупки за бюджетные средства является факт предоставления победителем закупки (единственным участником) обеспечения его исполнения. Условие об обеспечении контракта в соответствии с нормами действующего законодательства подлежит включению в проект контракта, заключение которого планируется по итогам проведенной закупки. А в соответствии с частью 4 статьи 96 Закона контракт запрещено заключать без предоставления победителем закупки (единственным участником) обеспечения его исполнения. Контракт окончательно подписывается сторонами только после подтверждения потенциальным контрагентом документов о его предоставлении (наличии) и проверкой заказчиком данного факта со своей стороны.

Для более детального понимания правоотношений, связанных с обеспечением исполнения контракта, целесообразно рассмотреть порядок его оформления, внесения и проверки отдельно со стороны участника закупки и заказчика.

Предоставление обеспечения исполнения контракта участником закупки

Анализируя части 4 и 5 статьи 96 Закона, можно сделать вывод, что участник закупки, объявленный заказчиком победителем, в обязательном порядке предоставляет заказчику обеспечение исполнения контракта, заключаемого по результатам такой закупки в установленный срок. В случае если потенциальным контрагентом обеспечение исполнения контракта не предоставлено, то такой участник признается уклонившимся от дальнейшего подписания контракта.

Срок предоставления обеспечения исполнения контракта

Обеспечение исполнения контракта должно быть предоставлено участником закупки в срок, предусмотренный для заключения контракта, т.е. он зависит от выбранного для осуществления закупки способа определения поставщика, подрядчика, исполнителя в соответствии с законом. Так, по результатам проведения открытого конкурса он составляет 10 дней, исчисляемых со дня публикации в единой информационной сети итогового протокола рассмотрения и оценки поданных лицами заявок об участии в конкурсе. При заключении контракта, заключаемого по итогам проведения закупки путем проведения закрытого конкурса, срок также составляет 10 календарных дней, однако он уже исчисляется не со дня публикации протокола, а со дня его подписания. Данные положения установлены частью 3 статьи 54 Закона.

В случае проведения закупки способом электронного аукциона срок для заключения контракта, следовательно, и для предоставления обеспечения его исполнения, составляет 5 рабочих дней, исчисление которых начинается со дня размещения заказчиком проекта такого контракта в единой информационной системе, а до ее создания – на официальном «закупочном» сайте в сети интернет, что предусмотрено частью 3 статьи 70 Закона.

Если планируется заключение контракта по итогам проведения запроса котировок, то в данном случае срок устанавливается самим заказчиком изначально в извещении о проведении соответствующей закупки товаров, работ, услуг, однако он не может превышать 20 календарных дней с момента подписания итогового протокола по рассмотрению котировочных заявок.

Таким образом, после объявления участника победителем закупки и его намерении заключать контракт на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг с соответствующим заказчиком, первоочередной задачей такого участника является представление заказчику обеспечения исполнения контракта. С целью реализации данной задачи участнику необходимо выбрать один из предусмотренных действующим законодательством способ такого обеспечения (внесение денежных средств или банковская гарантия) и осуществить действия направленные на его реализацию (оформление платежного поручения на перечисление денежных средств или получение банковской гарантии соответствующего банка).

Способы обеспечения исполнение контракта, их выбор

В соответствии с частью 3 статьи 96 Закона существуют два способа обеспечения исполнения контрактов, заключаемых по итогам проведения государственными и муниципальными органами закупок товаров, работ, услуг за бюджетные средства:

- предоставление банковской гарантии, выданной банковским учреждением, которое соответствует установленным нормативно-правовыми актами критериям;

- перечисление денежных средств на указанный заказчиком счет, открытый в финансовом учреждении, на котором согласно нормам действующего финансового законодательства РФ возможен учет операций с поступающими средствами.

При этом выбор в пользу того или иного способа обеспечения исполнения контракта зависит исключительно от самого победителя закупки, а заказчику остается только проверить предоставленное обеспечение на предмет его соответствия действующему законодательству и закупочной документации.

Внесение участником денежных средств в качестве обеспечения исполнения контракта на счет заказчика, как правило, осуществляется путем оформления соответствующего платежного поручения о перечислении требуемой суммы.

Банковская гарантия

Предоставление банковской гарантии в качестве обеспечения исполнения контракта является более приемлемым вариантом для участника в части ответственности, однако и более проблематичным в плане подготовки необходимых документов и непосредственно ее получения.  
2. Источники правового регулирования процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов

Из материала, изложенного в первой главе, очевидно, что новым и основным  документом в правовом регулировании процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов является вступивший в силу с 1 января 2014 г. Федерального Закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Вместе с тем, согласно статьи 2 Закона, законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, и других федеральных законов. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона.

Важность правовых отношений по государственным и муниципальным закупкам обусловливает необходимость систематизации источников правового регулирования данных отношений. Между тем отношения по государственным и муниципальным закупкам характеризуются сложностью и неоднородностью, имеют длящийся характер. Так, например, отношения по определению потребности в товарах, формированию заказов на их поставку возникают в сфере государственного управления; отношения по размещению заказов, заключению государственных контрактов и их исполнению - в сфере имущественного оборота. Не менее важное значение имеют и бюджетные отношения по финансированию поставок товаров для государственных нужд. Таким образом, рассматриваемые отношения регулируются рядом отраслей российского законодательства - административным, финансовым, гражданским, законодательством о предпринимательской деятельности и др.

При правовом регулировании отношений по государственным и муниципальным закупкам должен быть решен ряд задач. В принимаемых нормативных правовых актах необходимо отразить требование о закупке товаров, не только отвечающих требованиям безопасности, но также высокого качества, конкурентоспособных. При этом потребности в закупаемых товарах должны быть экономически обоснованы. Кроме того, в качестве одной из задач правового регулирования отношений по определению потребностей в закупаемых товарах, формированию заказов на поставку товаров является повышение эффективности государственного управления в сфере государственных и муниципальных закупок. Основным источником финансирования поставок товаров являются бюджетные средства, вследствие чего немаловажной задачей является достижение рационального и целевого использования бюджетных средств различного уровня. Поскольку закупка осуществляется путем применения договорных форм взаимодействия государства (муниципалитета) с предпринимателями, при размещении заказов государства и заключении государственных контрактов одной из основных задач является создание равных условий для всех претендентов на получение государственных заказов, обеспечение конкуренции между поставщиками, а также открытость (прозрачность) применения различных процедур. Сфера государственных закупок является одной из коррупционно опасных сфер деятельности, что необходимо учитывать при правовом регулировании, и следует использовать правовые средства, направленные на устранение этих негативных проявлений.

В настоящее время существует значительный массив как нормативных правовых актов разного уровня общего характера, так и специальных источников. Так в Конституции РФ, в ч. 3 ст. 35 содержится понятие «государственные нужды», в которой предусматривается возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения. Договорный способ удовлетворения государственных нужд в Конституции РФ не упоминается, однако к конституционным основам правового регулирования рассматриваемых отношений можно отнести ряд положений Конституции РФ.

Закупки осуществляемые для удовлетворения федеральных государственных нужд, являются федеральной государственной собственностью, управление которой согласно п. «д» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относятся вопросы разграничения государственной собственности.

Статья 73 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а именно осуществляют владение, пользование и распоряжение своей собственностью, в частности приобретают товары, необходимые для удовлетворения региональных государственных нужд.

Конституция РФ признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 12). Местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130). Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет и, в частности, осуществляют закупку товаров, необходимых для удовлетворения нужд местного населения.

В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка относится к ведению Российской Федерации. Данная норма, а также правило о гарантировании единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, закрепленное ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, послужили основой для разработки Закона о размещении заказов, установившего единый порядок размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) публичных образований.

Важными конституционными положениями являются положения о поддержке конкуренции и недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч.1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), которые должны учитываться при взаимодействии публичных образований с поставщиками товаров для государственных и муниципальных нужд.

Подробные правила о конкурентных взаимоотношениях на товарном рынке содержатся в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции»

Закупка товаров для федеральных государственных нужд осуществляется, прежде всего, в целях обеспечения реализации федеральных целевых программ, которые выступают в качестве необходимого элемента планирования социально-экономического развития страны, и данные отношения регулируются Федеральным законом от 28.06. 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

К федеральным законам общего характера, содержащим правила, соблюдение которых обязательно при государственных закупках, относится также Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании», содержащий правила о безопасности обращаемых на рынке товаров, установленных техническими регламентами, и правила о качестве товаров, предусматриваемых в документах по стандартизации.

Гражданский кодекс РФ лишь частично регулирует отношения, возникающие на заключительном этапе государственных закупок - этапе заключения и исполнения государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд. Отношения, связанные с заключением и исполнением государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, регулируются правилами» § 4 гл. 30 ГК РФ, а в части, не урегулированной данными правилами, применяются, как сказано в абз. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ, иные законы. Таким образом, ГК РФ устанавливает приоритет Кодекса при регулировании отношений по поставкам товаров для нужд публичных образований, что представляется неверным. Нормы, предусмотренные в специальном законодательстве, имеют приоритет в применении перед нормами ГК РФ. Характерным примером является, в частности, то, что при размещении заказов на поставку товаров для государственных нужд прежде всего применяются способы, предусмотренные в Законе о размещении заказов, а не положения ГК РФ.