Понятие, признаки, функции и виды органов исполнительной власти в РФ

1. Реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.
2. Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти;
3. Простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей административной реформы.

     Успешное  проведение административной реформы  зависит не только от организационного обеспечения, но и выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому правовое, конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в осуществлении административной реформы. Подготовка и принятие нормативных правовых актов – имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый «инструмент» проведения административной реформы.

Опыт  проведения административных реформ в  других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов.

     Нормативно-правовое обеспечение административной реформы  проводится в трех направлениях:

1. анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;
2. подготовка новых нормативных актов;
3. исполнение норм, вне зависимости от их содержания.

   Однако  «...важнейшими пока еще не разрешенными, а во многом и не продуманными, вопросами  остаются конституционно-правовые и административно-правовые параметры проводимой реформы»²

     В соответствии с протоколом заседания  Правительства РФ от 21 октября 2004 г. Минэкономразвития России были подготовлены и представлены в Правительство  РФ проект концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006—2008 гг.

     Концепция административной реформы предусматривает  реализацию комплекса мер в области  внедрения в деятельность органов исполнительной власти механизмов управления по результатам, внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов, повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд, создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции), завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранения неэффективного государственного вмешательства в экономику, реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

     Указом  Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 оптимизация  функций федеральных органов исполнительной власти определена в качестве приоритетного направления административной реформы.

     Понятие «функция федерального органа исполнительной власти» означает нормативно установленный  вид властной деятельности указанного органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации.

     Указом  Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство  деятельностью которого осуществляет Президент Российской Феде­рации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства Российской Федерации.

     В административном законодательстве не существовало официально установленной  типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и  от 20 мая 2004 г. № 649 и пересмотра функций  федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы, принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

     1) функции по принятию нормативных  правовых актов; 

     2) функции по контролю и надзору;

     3) функции по управлению государственным  имуществом;

     4) функции по оказанию государственных  услуг.

     Признано, что эти функции являются «неотъемлемо государственными» и осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «политические» составляющие, такие как выработка государственной политики, планирование результатов деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих требований, финансового отчета и т. д. Таким образом, следует считать, что в каждой функции государственного управления резюмируются элементы политики и именно поэтому эти виды функций отнесены к числу государственных.

     В целях формирования эффективной  системы и структуры федеральных  органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции  федеральных органов исполнительной власти.

     В контексте Указа Президента РФ от 23.06.2003 №824 Указа Президента РФ от 23.06.2003 №824 «О мерах проведения административной реформы 2003-2004г.// «Российская газета» от 25.06.2003г. №148 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:

• упразднение функций избыточного государственного регулирования;
• исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
• передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;
• организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;
• завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

      Казалось бы, даже этот далеко не полный перечень действий руководства страны говорит об активных и действенных мерах в рамках совершенствования деятельности государственного аппарата. Однако управленческий анализ как принятых в этой области правовых актов, так и организация их подготовки и реализации показывает, что эта работа недостаточно эффективна.

     По  крайней мере, можно выделить три  крупнейших просчета в осуществлении  административной реформы. Первый заключается  в том, что такого рода сложные, системные и глубокие преобразования можно реализовать только на профессиональной основе. Так, для того, чтобы провести серьезную реорганизацию своего предприятия, руководитель приглашает специалистов - управленческих консультантов. Тем более это касается гораздо более сложной системы государственного управления. Однако в России до сих пор нет государственного органа, который бы профессионально оценивал эффективность государственного и муниципального управления и соответственно готовил его преобразование. Комиссионный подход, который практикуется у нас в настоящее время, не позволяет профессионально и ответственно решать эти проблемы. Многочисленные и в принципе безответственные комиссии это достаточно наглядно демонстрируют.

     Во-вторых, серьезная реформа государственного управления - это длительный, многоплановый и последовательный процесс, который просто невозможен без системного и концептуального сопровождения. Пока все действия в этой области носят эклектичный и плохо скоординированный характер. Отсутствие системности и концептуальной основы преобразований зачастую приводит только к дезорганизации госаппарата, к организационной и кадровой нестабильности государственных структур. Управленческий анализ показывает, что давно уже крайне необходима концепция и соответствующая стратегия проведения административной реформы в России, которые определили бы основные направления, приоритеты, механизм и последовательность совершенствования системы исполнительных органов в частности, и всей системы государственного управления в целом, включая не только региональный уровень государственной власти, но и местное самоуправление.

     Третий  просчет заключается в содержательной нацеленности реформы. Нужно иметь  в виду, что реальная реформа работы государственного аппарата не может сводиться только к организационным или процедурным преобразованиям, необходим комплекс мер по корректировке статуса и условий деятельности госслужащего. Смысл реформы - создание таких организационных, мотивационных экономических, нравственных условий, такой корпоративной культуры, которые объективно вынуждали бы чиновника служить с максимальной отдачей, честно и творчески. Только такие меры могут радикально изменить отношение чиновников к своей работе, изменить качественные характеристики государственных служащих справиться с коррупцией и т.д. Это уже чисто управленческая задача, которая, кстати, вполне успешно решена на Западе и без серьезных проблем могла бы быть осуществлена у нас. Однако идеологи нашей административной реформы, видимо, в силу отсутствия достаточной управленческой компетентности, в принципе не ставят целью преобразований системное изменение условий деятельности чиновника для повышения эффективности его деятельности.

     Таким образом, административная реформа  в России делает пока только первые шаги. 

     Практическое  задание: 

     Организация обратилась в Верховный Суд РФ о признании недействующим Приказа  Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 17.11.2004 г. № 102 «О должностных  лицах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях». Упомянутым приказом предусмотрено, что правом на составление протоколов об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора обладают следующие должностные лица: руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, его заместители; начальники управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители; руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители; начальники отделов управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители; начальники отделов территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители; иные должностные лица Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, уполномоченные осуществлять контроль в бюджетно-финансовой сфере.

     Организация указала в заявлении, что при  издании приказа Федеральная  служба финансово-бюджетного надзора  вышла за пределы компетенции, предоставленной  ей законодательством, поскольку была не вправе принимать этот нормативный правовой акт. Приказ нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, так как неправомерно наделяет должностных лиц Федеральной службы финансово-бюджетного надзора правом составлять протоколы об административных правонарушениях. На основании такого протокола организация была привлечена к административной ответственности по части 6 статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

     Представители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Министерства юстиции Российской Федерации требование заявителя не признали и просили суд отказать в его удовлетворении.

     Проведите юридический анализ дела, какое решение  должен вынести Верховный Суд  РФ?

     Решение

     Согласно  части 1 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации  об административных правонарушениях (далее – «Кодекс»)  протоколы  об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

     Круг  должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, определен статьей 28.3 Кодекса.

     Кроме того, в пунктах 11 и 80 части 2 статьи 28.3 Кодекса оговорено, что протоколы об административных правонарушениях, перечисленных в них, вправе составлять должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и органов валютного контроля.

     При этом в Кодексе не определено, какие  именно должностные лица органов  обладают названным полномочием.

     Установление  перечня таких должностных лиц  делегировано частью 4 статьи 28.3 Кодекса  соответствующему уполномоченному  федеральному органу исполнительной власти в соответствии с задачами и функциями, возложенными на него федеральным законодательством.

     Из  пункта 1 Положения о Федеральной  службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства  Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278, следует, что данная Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Следовательно, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции органа валютного контроля, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора на основании части 4 статьи 28.3 Кодекса имела полномочия на издание оспариваемого Приказа.