Понятие, признаки, функции и виды органов исполнительной власти в РФ

     Теоретические задания 

     1. Понятие, признаки, функции и виды  органов исполнительной  власти в РФ. 

     Понятие органа исполнительной власти (органа государственного управления, администрации) может быть определено как целостное  структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной деятельности.

     Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства  и выступает от его имени, наделен  государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве  органа издавать юридические акты от имени государства, являющиеся обязательными для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

     Исполнительные  органы (органы государственного управления, администрации), являясь одним из видов органов государственной власти, обладают вышеуказанными признаками. Они отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером. Исполнительные органы осуществляют функции общего управления, непосредственное, повседневное оперативное руководство в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах.

     Органы  исполнительной власти, государственного управления образуются в установленном законодательством порядке — путем избрания или назначения.

     Органы  исполнительной власти, государственного управления, администрация являются в пределах своих полномочий самостоятельными коллективными образованиями, выполняющими определенным штатом людей (государственных служащих) функции целенаправленного воздействия на управляемые объекты.

     В структуру органа, т.е. во внутреннее его построение, входят: руководство (начальник, его заместители, коллегия, если имеется); подразделения (штабы, аппараты), осуществляющие функции общего управления, отраслевые, функциональные, вспомогательные подразделения и службы. Структура может быть принтерной, типовой и индивидуальной. Она отражается в штатном расписании — перечне структурных подразделений и должностей. 
 

     Основная  задача органов исполнительной власти - осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов административного  права. Специфику административно-правового  статуса любого органа исполнительной власти определяют его функции и  задачи, которые он реализует в процессе управления от имени государства в объеме и пределах своей компетенции.

     В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой  для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. Задачи, место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.

     Функции органов исполнительной власти - исполнять  законы и следить за их исполнением, что и отражено в названии этих органов. Законодательные органы творят законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Органы исполнительной власти наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты - акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответствующие должности). Все они должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, то есть быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется распорядительной.

     Органы  исполнительной власти обладают общими родовыми признаками:

1. представляют собой автономные части государственного аппарата;
2. это организованный коллектив людей;
3. коллектив имеет юридическое оформление (устав, структура, система);
4. осуществляют государственные функции от имени и по поручению государства;
5. выполняя эти функции, действуют еще и от своего имени;
6. обладают собственной компетенцией, государственно-властными полномочиями;
7. несут ответственность перед государством за свою деятельность;
8. их положение, структура и деятельность регламентирована правом;
9. учреждаются государством.

     В административно-правовой литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти, государственного управления и сведения их в определенные видовые группы.

     По  характеру компетенции. По данному критерию органы исполнительной власти подразделяются на органы:

1. общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (президентуры, правительства, администрация краев, областей, городов федерального значения, автономных образований);
2. отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (министерства, некоторые комитеты и ведомства, отделы и управления);
3. межотраслевой (специальной) компетенции, ведающие вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (органы статистики, стандартизации, метрологии, сертификации, служба занятости населения и др.).

     По  порядку разрешения подведомственных вопросов. Классификация по данному критерию позволяет выделить две группы органов исполнительной власти:

1. коллегиальные органы, обсуждающие и разрешающие подведомственные вопросы, имеющие наиболее важное значение, коллегиально (Правительство Российской Федерации, правительства субъектов федерации, некоторые государственные комитеты и др.);
2. единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа исполнительной власти (министерства, ведомства, управления, отделы, службы, администрация и др.).

     Однако  в единоначальных органах исполнительной власти единоначалие сочетается с коллегиальностью. В министерствах, ведомствах, управлениях  и других единоначальных органах  образуются коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специалисты. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы управления отраслью, сферой и т.п. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя единоначального органа.

     По  территории деятельности. Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. По территориальным масштабам деятельности различаются:

1. федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию России (Президент России и его Администрация, Правительство России, федеральные министерства, государственные комитеты и иные федеральные органы исполнительной власти);
2. региональные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, т.е. на части территории России. Деятельность этих органов может осуществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах военного округа, железной дороги и др.). Такие органы являются межтерриториальными (межрегиональными). Федеральные органы могут осуществлять свою деятельность и в пределах одной административно-территориальной единицы (налоговые инспекции, военные комиссариаты и др.). Образование, реорганизация и ликвидация территориальных органов производятся соответствующими вышестоящими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с субъектами федерации, на территории которых они действуют. В таком же порядке производится назначение руководителей региональных (территориальных) органов, а их финансирование, как правило, осуществляется за счет средств федерального бюджета;
3. органы исполнительной власти субъектов федерации, осуществляющие деятельность, соответственно, в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. В масштабе республик действуют президенты, правительства, министерства, комитеты и иные ведомства. В масштабе края, области, города федерального значения и автономного образования исполнительная, управленческая деятельность осуществляется соответствующей администрацией, руководимой ее главой (губернатором, мэром). Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, городские, окружные органы отраслевой и специальной компетенции.

     По  основаниям образования все органы исполнительной власти, государственного управления подразделяются на органы:

1. образование, которых предусмотрено конституциями (президентуры – президенты и их администрация, правительства);
2. создаваемые на основе текущего законодательства и подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, отделы, службы, администрации и другие ведомства).

     По  источнику финансирования. Органы исполнительной власти по данному критерию можно сгруппировать следующим образом:

1. бюджетные, не связанные с производственной деятельностью, обращением материальных ценностей и финансируемые за счет федерального бюджета или бюджета субъекта федерации;
2. осуществляющие хозяйственную, коммерческую и иную деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг и получающих прибыль.

     По  порядку образования. Этот критерий позволяет свести все органы исполнительной власти в две родовые группы:

1. избираемые (президенты, главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, если они занимают эту должность в результате выборов населением);
2. создаваемые путем распоряжения, указа, исходящего от уполномоченных органов исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, комитеты, ведомства, отделы, управления, администрация и др.).

     2. Административная  реформа и проблема  типологии органов  исполнительной власти. 

     Административная  реформа - самая трудная в истории  современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента  прекращения советского общественного  и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики  в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти.¹

     Термин "административная реформа" на слуху  уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела.

     Российское  государство обязано обеспечить соответствие собственной системы  управления современным реалиям  и извлечь уроки из мирового опыта  административного реформирования. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

     В 2003—2005 гг. административная реформа  практически осуществлялась по следующим  направлениям:

     - оптимизация функций органов  исполнительной власти и структуры  исполнительной власти;

     - реформирование государственной  службы;

     - совершенствование управленческих  процедур;

     - создание административной юстиции.

     В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, которые сразу в СМИ  были названы «указами об административной реформе». В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.

     Постановлением  Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 утверждено Положение о Правительственной  комиссии по проведению административной реформы (в ред. постановления Правительства РФ от 21 мая 2004 г. № 248). Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На Комиссию возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

     Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 г. № 682-р  при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования.

В целях  совершенствования государственного управления, оптимизации структуры  и упорядочения функций федеральных  органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления»). При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: