Понятие и виды административного процесса

      Отдельные административно-процессуальные нормы содержатся в Земельном, Лесном, Водном, Воздушном, Градостроительном, Жилищном кодексах РФ, в законодательных актах об охране окружающей среды, о качестве и безопасности пищевых продуктов, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

      Административно-процессуальные нормы присутствуют также в федеральных  законах, определяющих статус общественных объединений, политических партий, профессиональных союзов, благотворительных организаций, религиозных объединений.

      Отдельные процессуальные нормы, определяющие порядок рассмотрения обращений граждан, закреплены в ведомственных нормативных правовых актах, принятых в ряде федеральных правоохранительных органов (МВД России, МЧС России, ФСБ России, ФСО России и др.).

      Во  многих субъектах РФ были приняты законы о порядке рассмотрения обращений граждан (Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. «Об обращениях граждан», Закон Краснодарского края от 10 февраля 1999 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае» и др.).

      В настоящее время действует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»¹. В Законе определены правовые характеристики обращения, предложения и жалобы, права гражданина при рассмотрении его обращения и гарантии его безопасности в связи с обращением в государственный орган или орган местного самоуправления.

      В указанном Федеральном законе установлены  основные административные процедуры, определяющие порядок направления и регистрацию письменного обращения, сроки, связанные с направлением обращения в органы, в компетенцию которых входит рассмотрение конкретного вопроса, а также порядок личного приема граждан. Ряд статей закона (ст. 9—12) устанавливают порядок и сроки рассмотрения обращений граждан.

      Упомянутым Федеральным законом закреплены принципы инстанционного рассмотрения обращений граждан, в том числе жалоб; принципы разрешения обращения компетентным, уполномоченным на то органом; требование известить гражданина о направлении обращений по подведомственности и о результатах рассмотрения соответствующих обращений; установлены предельные сроки рассмотрения обращения; предусмотрен порядок организации личного приема граждан и т. д.

      Административные процедуры рассматриваются, прежде всего, как внешнее проявление публичных полномочий органами власти, т. е. в их отношениях с субъектами, которые не находятся в их подчинении.

      Вместе  с тем некоторые ученые считают  возможным рассматривать административный процесс и как внутриорганизационную  деятельность в органах исполнительной власти, как необходимый элемент управленческого процесса¹.

      Профессор Ю. А. Тихомиров полагает, что многие процессуальные нормы могут находиться внутри тематических законодательных  и иных нормативных актов и  тем самым создавать «встроенные административные процессы для осуществления норм соответствующих актов».

      Хаманева  Н.Ю. считает  более целесообразным создание рамочного, общего с точки зрения принципиальных позиций законодательного акта, в котором был бы сосредоточен общий для всех административных процедур понятийный аппарат, общие принципы административных процедур, определены конкретные их виды и общие требования их осуществления.

      Такой федеральный закон должен стать  юридической базой для урегулирования отдельных процедурных производств, учитывающих особенности регулируемых материальных отношений и сфер их существования, субъектов этих отношений и т. п¹.

      Надо  отметить, что в Государственную  Думу были внесены проекты федеральных законов об административных процедурах, которые рассматривались на уровне комитетов Думы.

      При этом надо иметь в виду, что административное и административно-процессуальное законодательство, согласно ст. 72 Конституции РФ, является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому нельзя исключать возможности законодательного регулирования субъектами РФ общественных отношений, связанных с административными процедурами деятельности соответствующих органов публичной власти.

      Следует в этой связи согласиться с  мнением И. М. Лазарева о том, что внешнеуправленческие административные процедуры требуют, как правило, законодательного регулирования,² а также с его выводом, что в административном процессе, характерном для административных процедур, нет тяжущихся сторон, что в таких правоотношениях органы исполнительной власти выступают не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию прав и обязанностей заинтересованного лица, предусмотренных соответствующими материальными нормами права³.

      С точки зрения классификации административных процедур в науке административного права предлагается рассматривать следующие их виды:

      а) правоприменительные процедуры, в ходе которых решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям определенных прав 
и специальных правовых статусов в сфере государственного управления (право на получение информации, на проведение демонстрации 
или иного публичного мероприятия, на получение паспорта гражданина Российской Федерации, на социальную поддержку, на помещение 
ребенка в образовательные учреждения и т. п.);

      б) процедуры, связанные с обеспечением исполнения гражданами 
и организациями возложенных на них законом обязанностей (обязанность зарегистрироваться по месту пребывания и по месту жительства, 
встать на учет в налоговом органе, зарегистрироваться в качестве юридического лица или предпринимателя, получить лицензию на определенный вид деятельности; обязанность соблюдать нормы и требования 
пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, санитарные требования и правила и т. д.).

      Заметим, что в США и странах Западной Европы административные процедуры, связанные  с публично-правовыми интересами граждан и частных организаций, получили законодательное закрепление.

      Так, в США действует Федеральный  закон 1946 г. об общей административной процедуре, включенный в федеральный свод законов, а в штатах – региональные законы об административной процедуре.

      В настоящее время в России сделаны  определенные шаги по решению проблемы правового регулирования административных процедур в деятельности федеральных органов исполнительной власти. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, в его разделе «Основные правила организации документооборота» определены обязанности федерального органа исполнительной власти по обеспечению рассмотрения обращений граждан и организаций, поступивших в адрес данного органа, обращений, принятых на личном приеме. Указано, что по результатам рассмотрения обращения соответствующий орган принимает необходимые меры и направляет ответ в срок до одного месяца с даты поступления обращения, а также по просьбе направивших его государственных органов уведомляет их о принятом решении.

      При необходимости срок рассмотрения обращения может продлеваться, но не более чем на один месяц, а о продлении должно быть сообщено заявителю с указанием причин.

      Письменные  обращения, содержащие вопросы, не входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти, направляются им в пятидневный срок по принадлежности, о чем сообщается заявителю. В случае, если поставленные вопросы не входят в компетенцию данного органа, должны быть даны необходимые разъяснения по обращению в соответствующий орган, к компетенции которого относится решение вопроса.

        В упомянутом Типовом регламенте  также указано, что запрещается  направлять обращения граждан  и организаций тем органам  или должностным лицам, действия которых обжалуются, кроме случаев обжалования действий (бездействия) вышестоящего федерального органа исполнительной власти, компетентного рассматривать обращение по существу. В этом случае федеральный орган направляет заявителю за подписью руководителя или заместителя руководителя информацию о порядке обжалования своих действий (бездействия) в соответствии с законодательством Российской Федерации¹

        В Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452², содержится специальный разд. XII, в котором закреплены правила, определяющие порядок работы с обращениями граждан и организации приема граждан.

      В этом документе указано, что в  федеральном органе исполнительной власти рассматриваются индивидуальные и коллективные предложения, заявления и жалобы граждан и организаций, ходатайства в их поддержку по вопросам сфер деятельности указанных органов, порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, поступающие в письменной форме, в форме электронных сообщений и в форме устного личного обращения к должностному лицу во время приема граждан. При необходимости орган государственной власти, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы, направившие обращение гражданина, а также ходатайствующая организация информируются о результатах рассмотрения обращения.

      В данном Типовом регламенте достаточно подробно регламентированы правила рассмотрения письменных обращений граждан в федеральном министерстве, включая направление обращения в подведомственные федеральную службу или федеральное агентство. Установлен запрет на направление обращений на рассмотрение тем должностным лицам, действия (бездействие) которых обжалуются.

      Определен 30-дневный срок рассмотрения обращения  с возможностью его продления на срок не более 30 дней по решению заместителя

      руководителя  с одновременным уведомлением заявителя  об этом с указанием причин.

      В Регламенте урегулированы основания  отказа в рассмотрении обращений (анонимные обращения, обращения, дублирующие ранее направленные, по которым даны исчерпывающие ответы, обращения по проведению экспертиз договоров или учредительных документов и т. п.).

      В случае если обращение направлено в  ненадлежащий орган, оно в пятидневный  срок со дня получения пересылается по подведомственности.

      Руководителям федеральных органов исполнительной власти предписано обеспечивать учет и анализ вопросов, содержащихся в обращениях граждан и организаций, и дан примерный перечень данных для такого анализа.

      Предусмотрены порядок работы с электронной  почтой (интернет-обращениями), порядок личного приема граждан, а также порядок доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, в том числе о работе с обращениями граждан.

      Новым шагом в регулировании административных процедур в деятельности федеральных органов исполнительной власти явилось постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679, утвердившее Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг¹. В указанном постановлении подчеркивается, что упомянутые регламенты определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг. Регламенты утверждаются федеральными министрами или руководителями федеральных служб либо федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

      В указанном постановлении Правительства  РФ определены требования к соответствующим административным регламентам, включая перечень и наименования разделов и их содержание. Установлен также порядок разработки, согласования и утверждения административных регламентов, исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.