Особенности государственной службы в РФ

Не случайно многие исследователи[7] считают актуальным формирование новой отрасли законодательства - служебного права. Однако некоторые специалисты полагают, что нормативное правовое регулирование сферы отношений государственной гражданской службы является исключительным полномочием Российской Федерации, а "наличие в Российской Федерации законодательства о "государственной" службе субъекта Российской Федерации" теоретически не обосновано и является "проявлением непонимания исторического места и сущности государственной службы"[8].

Разрешение рассмотренных законодательных противоречий возможно путем внесения поправок в федеральное законодательство, предусматривающих отнесение государственной гражданской службы Российской Федерации к сфере регулирования административного и трудового права. Наиболее корректным было бы решение об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации. Вне зависимости от такого толкования наилучшим выходом явилось бы внесение дополнений в соответствующие статьи Конституции Российской Федерации по вопросам установления статуса государственной службы.

Проблемы конституционно-правового характера приводили и приводят к противоречиям в федеральном законодательстве, характеризующимся отсутствием четкой иерархии в нормативном правовом регулировании вопросов государственной гражданской службы, а также к сложностям однозначного разграничения полномочий органов государственной власти в этой сфере. В статье 5 Федерального закона от 31 июля 2004 года N 79-ФЗ предусмотрено, что вопросы государственной гражданской службы регулируются не только федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, но и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и нормативными правовыми актами государственных органов. На основании положений части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами субъектами Российской Федерации принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Ни в Федеральном законе от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, ни в Федеральном законе от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ, в отличие от многих федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не установлена иерархия нормативных правовых актов, и в частности такие нормы, имеющие принципиальное значение для субъектов Российской Федерации, как соотношение положений законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов государственных органов.

Примечательно, что в статье 3 Федерального закона от 5 декабря 2005 года N 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества", устанавливающей правовые основы государственной службы российского казачества, употреблена еще более неопределенная формулировка. К правовой основе государственной службы российского казачества отнесены: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 5 декабря 2005 года N 154-ФЗ, другие федеральные законы, а также и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. В части 1 статьи 4 Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ к законодательству Российской Федерации о государственной службе были также отнесены нормативные правовые акты Российской Федерации.

В настоящее время в законодательстве отсутствует однозначно установленный перечень нормативных правовых актов Российской Федерации. К нормативным правовым актам, безусловно, должны быть отнесены федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации.

Необходимо также обратить внимание, что в систему законодательства о государственной гражданской службе включены и нормативные правовые акты государственных органов (пункт 7 части 1 статьи 5 Федерального закона о государственной гражданской службе). Перечня этих нормативных правовых актов в Федеральном законе от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ не содержится. Однако из сопоставления абз. третьего и пятого части 1 статьи 1, абз. второго части 1 статьи 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ, в которых устанавливается понятие "государственные органы" применительно к законодательству о государственной службе, к нормативным правовым актам государственных органов относятся: нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов и нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации. При таком толковании в перечень нормативных правовых актов государственных органов (пункт 9 части 1 статьи 5) должны быть включены и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые уже содержатся в пункте 7 части 1 этой же статьи 5.

Таким образом, хотелось бы отметить следующее, что Федеральный закон о государственной гражданской службе нуждается в установлении более четкой иерархии федеральных и региональных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной гражданской службы.

Проанализировав действующее законодательство, нужно отметить, что  государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Таким образом, государство, как политически структурированная и организованная сила, оказывает властное организующее и управляющее воздействие на характер и направленность преобразований, осуществляемых в обществе. Неотъемлемым атрибутом этой деятельности является государственная служба, выступающая проводником государственного управления, главным средством практической реализации задач и функций государства по обеспечению достойной жизнедеятельности человека и общества. Как показывает мировой опыт, то государство, которое не сумело рационально организовать функциональную деятельность государственных служащих, сталкивается с серьезными проблемами в организации государственного управления и практической реализации принимаемых решений.

Принципы государственной службы

Принципы государственной службы - значимость отношений, возникающих в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

Принципы государственной службы - это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Они реализуются государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы государственной службы, установленные в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

- федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституционной предпосылкой данного принципа выступает целый ряд статей Основного Закона РФ. Здесь можно отметить и ч. 1 ст. 1, ст. 5 о федеративном устройстве России, и ст. 11 об осуществлении государственной власти, и п. "к" ст. 72, согласно которому административное законодательство, в том числе и законодательство о государственной службе, находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, и ряд других конституционных норм. В Федеральном Законе о государственной гражданской службе принцип федерализма нашел отражение уже в первых статьях. Так, согласно ст. 1 Закона государственная служба Российской Федерации призвана обеспечить исполнение полномочий Российской Федерации; федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. В последующих статьях также отражена двухуровневая - Российская Федерация и ее субъекты - система организации и функционирования института государственной службы.

- Принцип законности означает, что построение и функционирование системы государственной службы должны осуществляться в полном соответствии с действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации и правовой системой субъектов Российской Федерации.

- Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты вытекают из ст. 2, 3, 17, 18 Конституции РФ. Среди них необходимо особо выделить ст. 2 и ч. 1 ст. 3 Конституции РФ. Согласно ст. 2 человек, его права и свободы являются высшей ценностью; ч. 1 ст. 3 устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

- Закрепление принципа равного доступа граждан к государственной службе обусловлено прежде всего ч. 2 ст. 6 и ст. 17 - 19 Основного Закона России, в которых последовательно раскрывается конституционный принцип равенства прав и обязанностей граждан. Не следует забывать и ч. 1 ст. 37 Конституции РФ, гарантирующую свободу труда, свободу распоряжения своими способностями к труду, свободу выбора рода деятельности и профессии. Реализуя принцип равного доступа к государственной службе, российский законодатель установил единый для всех граждан порядок поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения.

- Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы означает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Данный принцип непосредственно связан с принципом равного доступа граждан к государственной службе.

- Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. Более развернуто этот принцип отражен в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"[9]. Муниципальная служба не входит в систему государственной службы в силу того, что согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, соответственно, не находятся в отношениях подчиненности к ним. Однако и государственная, и муниципальная службы относятся к институтам публичной власти, к институтам публичного права. Их создание и основные функции определены актами органов государственной власти (федеральных и субъектов РФ). Как государственная, так и муниципальная службы предназначены действовать в рамках общегосударственной политики и ее основных направлений (социальной, экономической, культурной и т.д.).

- Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих является существенной проблемой российского государственного аппарата.

- Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих является необходимым условием нормального и эффективного функционирования государственного аппарата. Именно поэтому действующее законодательство о государственной службе предъявляет особые требования к лицам, претендующим на должность государственного служащего, предусматривает необходимость проведения конкурсов, аттестации, сдачи квалификационных экзаменов. Все эти меры направлены на обеспечение и повышение профессионализма и компетентности государственных служащих.

- Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц носит многоплановый характер.

Применительно к неправомерному вмешательству со стороны госорганов необходимо помнить нормативные положения ст. 10 Конституции РФ, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы государственной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это, в частности, означает, что в повседневной деятельности Верховный Суд РФ не вправе по своему усмотрению вмешиваться в деятельность Правительства РФ, хотя в ряде случаев такое вмешательство предусмотрено действующим законодательством. Однако в последнем случае будет иметь место правомерное вмешательство в деятельность Правительства РФ. Аналогично должны быть независимы при осуществлении своей компетенции и законодательная власть, с одной стороны, и судебная - с другой.

Другая сторона рассматриваемого принципа заключается в самостоятельности при осуществлении властных полномочий различных по своему правовому статусу государственных органов в рамках одной ветви власти, например, исполнительной. Речь идет о невмешательстве, скажем, Министерства внутренних дел РФ в деятельность Правительства РФ. Однако и в этом случае действие рассматриваемого принципа сопряжено с некоторыми законными ограничениями. В последнем случае речь будет идти уже о правомерном вмешательстве одних государственных органов в деятельность других.

Принципами гражданской службы являются:

приоритет прав и свобод человека и гражданина;

единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;