Методы административно-правового регулирования в РФ

Необходимо выделить такой элемент механизма административно-правового регулирования, как правовые отношения, модели которых создаются государством в нормах права. Участники правовых отношений связаны конкретными субъективными правами и юридическими обязанностями, которые индивидуализируют общую правовую возможность для конкретных участников регулируемого отношения.

В механизме административно-правового регулирования юридические факты являются еще одним промежуточным звеном между государственной волей и общественными отношениями.

Таким образом, правовое регулирование в области государственного управления действует как сложный механизм, с промежуточными передаточными звеньями, которые служат проводниками движения нормативно-государственной воли к фактическому поведению участников регулируемого отношения.

Механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления можно определить как взятую в единстве систему административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется результативное правовое регулирование общественных отношений в области хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

Эффективность функционирования механизма административно-правового регулирования существенно зависит от уровня правосознания граждан, т.е. совокупности идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношений людей, их социальных групп к праву, правоприменительной деятельности, законности, их мнения о правомерности или неправомерности этих видов отношений. Уровень правосознания субъектов управленческих отношений влияет на состояние дисциплины и законности в сфере государственного управления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования в административно-правовых отношениях конкретных субъектов государственного управления.

1.3. Функции административно  – правового регулирования

В границах своего предмета административное право выполняет, как и иные отрасли российского права, регулятивную функцию. Ее содержание составляет создание определенного правового режима организации и деятельности органов исполнительной власти в соответствии с их конституционным назначением, а также обеспечение правомерного поведения участников регулируемых общественных отношений.

Естественно, что данная общеправовая функция – главное содержание административно-правовых норм, так как регулирование в юридическом смысле выражается в установлении правил должного поведения. Установление подобных правил в сфере государственного управления является основным проявлением служебной роли административного права.

Административно-правовое регулирование управленческих общественных отношений может иметь различную целевую нагрузку и, соответственно, различные формы своего выражения. Учитывая это, можно говорить о трех важнейших проявлениях регулятивной функции административного права.

 В полном соответствии  с ролью исполнительной власти  в государственно-властном механизме с достаточной степенью отчетливости проявляется право исполнительная функция административного права. Это означает, что главное содержание административно-правового регулирования находит свое выражение в обеспечении свойственными ему средствами проведения в жизнь (исполнения) требований действующего российского законодательства.

Административно-правовое регулирование вместе с тем выражается и в том, что соответствующие субъекты исполнительной власти полномочны самостоятельно, но на подзаконной основе творить правовые нормы. В этом суть правотворческой или правоустанавливающей функции. Главное, что необходимо при этом учитывать, заключается в том, что административное нормотворчество производно от основной, т.е. правоисполнительной, функции административного права и служит ее интересам. Практически это означает, что нормы административного права, создаваемые самими органами исполнительной власти, по своей сути также являются конкретной формой правоисполнения. Так, Правительство Российской Федерации – высший орган исполнительной власти издает правовые акты, имеющие нормативный характер, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.

 В процессе административно-правового  регулирования реализуется также и правоохранительная функция, имеющая своим назначением обеспечение соблюдения установленного правового режима и защиту законных прав и интересов участников регулируемых общественных отношений. Следует еще раз подчеркнуть, что в порядке осуществления широкого круга контрольно-надзорных полномочий и применения мер административного принуждения исполнительные органы и их должностные лица практически обеспечивают правовую защиту многих общественных отношений, регулируемых иными отраслями действующего права. 

При осуществлении административно-правового регулирования в настоящее время главное внимание уделяется реализации федеральных и региональных программ (например, жилищной, энергетической); проведению в жизнь требований, обеспечивающих организационно-правовые основы хозяйственной жизни (например, пресечение монополизма, государственное стимулирование предпринимательства, охрана прав потребителей); обеспечению реализации прав (включая их охрану) и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления; координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, государственного и частного секторов хозяйственной и социально-культурной жизни; осуществлению государственного контроля и надзора в регулируемой сфере общественных отношений.

Глава II.  Методы административно – правового регулирования

2.1. Понятие методов  административно  – правового  регулирования

Под методом правового регулирования понимается совокупность приемов, средств и способов правового воздействия на общественные отношения, составляющие предмет данной отрасли права. Для административного права, как в принципе и для любой другой отрасли, характерно использование всей совокупности приемов и средств, обусловленных самой природой юридических норм, призванных упорядочивать и регулировать общественные отношения. В процессе реализации правового воздействия на общественные отношения им используются:

а) предписания (возложение прямой юридической обязанности совершить определенное действие);

б) запрет (возложение прямой юридической обязанности не совершать определенные действия);

в) дозволения (предусмотренное правом разрешение совершать определенные действия по своему усмотрению).

Вместе с тем конкретное назначение административного права как отрасли, нормы которой регулируют разнообразные управленческие охранительные и правообеспечительные отношения, оказывает существенное влияние на выбор и комбинацию указанных выше способов правового воздействия.4

Если для гражданского права характерно использование дозволения, поскольку регулируемые им имущественные общественные отношения носят, как правило, договорный характер и предполагают равенство сторон, то для административного права характерно предписание, властное требование следовать правилу, зафиксированному в норме административного права. Обусловлено это тем, что административно-правовое регулирование общественных отношений является фактически формой юридического опосредования связи между управляющим (субъектом управления) и управляемым (объектом управления). Эта связь предполагает известное подчинение воли управляемого воле управляющего (соподчинение воль), поскольку никакое социальное управление невозможно без использования власти как способности одного участника общественных отношений (субъекта управления) подчинять себе волю, сознание, а, следовательно, и поведение другого участника этих отношений (объекта управления).

Иными словами, в административно-правовом регулировании проявляются определенные особенности правового воздействия на общественные отношения, составляющие предмет административного права.

Наиболее отчетливо эти особенности проявляются в следующем:

Во-первых, для него характерны юридически властные предписания (распоряжения) субъекта управления, обязывающие другую сторону подчиниться заключенному в этих предписаниях требованию. В силу этого другая сторона управленческого отношения (объект управления) не может занимать равного положения с органом, выступающим в роли управляющего субъекта. Она находится у субъекта управления в известном подчинении.

Во-вторых, юридически властные предписания субъекта управления выражают его одностороннюю волю как полномочного представителя соответствующего государственного органа, которому принадлежит решающая роль в организации соответствующих общественных отношений. Даже в случаях, когда принятию одностороннего властного предписания предшествует согласование и совместное рассмотрение и обсуждение тех или иных вопросов с подчиненными (объектами управления), односторонняя властная функция субъекта управления не изменяет своей природы. Иными словами, в соответствии с требованиями законности и государственной дисциплины нормы административного права определяют инстанцию, правомочную самостоятельно (в пределах требований закона) юридически властно решать разнообразные вопросы, возникающие в практике. На эту инстанцию, представленную соответствующими органами государственной исполнительной власти или их представителями, возлагается обязанность обеспечивать организацию общественных отношений с учетом задач и интересов государства путем использования односторонних юридически властных предписаний, обязательных для всех, кому они адресуются. Причем, односторонность юридически властных (обязательных) предписаний соответствующих органов государственной исполнительной власти выражается в том, что только они уполномочены принимать окончательные решения по вопросам, возникающим в практике государственной управленческой, правоохранительной или правообеспечительной деятельности. В одних случаях это обусловлено тем, что субъекты государственной исполнительной власти наделены такими полномочиями, объем которых у другой стороны правоотношения значительно меньше. Например, администрация государственного предприятия вправе самостоятельно решать многие вопросы своей производственно-хозяйственной деятельности. Однако, вопросы по управлению отраслью производства в целом в силу их масштабности и общеотраслевого характера отнесены к компетенции соответствующего министерства как центрального органа отраслевого управления. В других случаях у одной из сторон правоотношения вообще нет полномочий, аналогичных полномочиям органов государственной исполнительной власти (например, у граждан как объектов управленческого воздействия).5

В силу этого граждане вынуждены обращаться к полномочному государственному органу (или должностному лицу) за решением того или иного вопроса, поскольку сами они решить его не могут. Однако, независимо от того, имеется ли прямая организационная подчиненность органу государственной исполнительной власти как субъекту управления (подчинение предприятия министерству по вертикали), либо она отсутствует (отношение между органом исполнительной власти и гражданином), суть административно-правового регулирования состоит в том, что никто, кроме данного органа, являющегося субъектом управления в данном правоотношении, не располагает достаточными полномочиями для решения тех или иных вопросов, возникающих в процессе исполнительно-распорядительной (управленческой), правоохранительной или право-обеспечительной деятельности.

Иными словами, властность, односторонность и юридическая обязательность предписаний соответствующих органов государственной исполнительной власти являются неотъемлемыми свойствами административно-правового регулирования во всех возможных случаях его конкретного использования. Практически они характерны не только для предписаний и запретов, где односторонность и властность выражены особенно рельефно (например, приказ руководителя предприятия или учреждения; применение административной ответственности за нарушение правил техники безопасности и производственной санитарии и т.п.), но и для дозволений, где нет прямой юридической обязанности совершить определенные действия или воздержаться от них. Хотя в случае использования дозволения административно-правовой нормой и предусматривается возможность выбора определенного варианта поведения, однако эта возможность должна быть реализована в рамках предусмотренных правовых требований. Следовательно, даже избрав дозволительный вариант поведения, соответствующая сторона административного правоотношения не может выйти за пределы четко очерченных требований административно-правовых норм. В этом смысле она подвластна обязательным предписаниям, сформулированным в этих нормах, т.е. подчинена их требованиям, зависит от них. Так, гражданин, использующий свое право на обжалование незаконных действий соответствующего государственного органа (должностного лица), в конечном счете, зависит от одностороннего решения, которое примет по его жалобе уполномоченный государственный орган (должностное лицо).

Иными словами, в соответствии с требованиями административно-правовых норм каждый субъект государственной исполнительной власти (орган или должностное лицо) наделяются полномочиями по принятию в одностороннем порядке юридически властных обязательных к исполнению предписаний. Его повеления обязательны для всех, кому они адресованы, в том числе и для самого органа, от которого они исходят. Поэтому, характеризуя административно-правовой метод регулирования общественных отношений, необходимо иметь в виду главное, заключающееся в том, что этот метод представляет собой юридически властный механизм организации общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, охраны публичного общественного порядка и осуществления правообеспечительной деятельности. Здесь в принципе исключается использование средств, рассчитанных как на отношения добровольности и свободного усмотрения в выборе варианта поведения, так и на отношения равенства сторон, участвующих в правоотношении.

  2.2. Императивный метод административно – правового регулирования

Метод правового регулирования – это набор юридического инструментария, посредством которого государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений, т.е. совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения.