Механизм административно-правового регулирования

Сложный состав юридических средств, образующих метод регулирования, объясняется сложностью и многообразием общественных отношений, их тесным переплетением и подвижностью существующих между ними граней.

Метод административно-правового регулирования определяется предметом, т. е. характером общественных отношений, которые подлежат правовому воздействию.

Так, имущественные отношения, подпадающие под , воздействие закона стоимости, могут быть урегулированы только при помощи специфичных гражданско-правовых средств воздействия, а управленческие отношения – административно – правовыми средствами. Семейные отношения невозможно регулировать при помощи методов правового воздействия на процессуальные отношения и т. п.

Однако предмет регулирования механически не детерминирует метода; не обусловливает при всех обстоятельствах одно единственно возможное и неизменное юридическое средство правового воздействия на общественные отношения. Выбор тех или иных средств воздействия осуществляет государство в соответствии со стоящими перед ним задачами и объективными возможностями их решения тем или иным путем.

Метод административно-правового регулирования общественных отношений обладает известной долей самостоятельности по отношению к предмету юридического воздействия в силу следующих причин:

1. Данное общественное отношение  в рамках существующих возможностей может быть урегулировано по-разному. Об этом свидетельствуют, в частности, изменения в правовом режиме оборотных средств госпредприятий, в области метода заготовки сельскохозяйственной продукции и порядка планирования сельскохозяйственного производства.

2. В зависимости от своих целей  государство осуществляет правовое регулирование разных сторон одного и того же вида общественных отношений отличными друг от друга методами. Известно, например, что различные стороны имущественных отношений могут подвергаться различным методам административно-правового регулирования. Достаточно вспомнить, что охрана собственности осуществляется мерами административно – правового, гражданско-правового и уголовно – правового характера.[19]

Определяя цель и методы административно-правового регулирования. законодатель руководствуется и исходит не только из данного отношения, но и учитывает всю совокупность существующих общественных отношений и происходящие в них изменения.

Так, характер трудовых отношений, с которыми связано предоставление жилого помещения в ведомственном доме на период трудовой связи члена семьи с данным ведомством, сам по себе не изменился. Однако изменение других отношений привело к ограничению административного порядка выселения, т. е. к частичному изменению правовых методов, обеспечивающих ныне использование ведомственной жилплощади бывшими работниками данного учреждения пли предприятия. Метод административно-правового регулирования всегда зависит в конечном счете от предмета, изменение метода всегда обусловлено сдвигами в общественных отношениях, хотя и вовсе не обязательно, чтобы эти сдвиги непосредственно затронули то отношение, которое стало регулироваться иным методом.

При изучении и разработке методов правовой регламентации общественных отношений имеют всегда в виду зависимость метода от предмета воздействия, поскольку данный вид общественных отношений допускает лишь определенные возможности для варьирования методов его регулировки. Но это бесспорное и вполне доказанное юристами положение необходимо уточнить в том смысле, что предмет не в такой степени определяет метод, чтобы законодатель не имел возможности выбора юридических средств административно-правового регулирования, он выбирает в зависимости от поставленной им в данных конкретных условиях цели.

Такой подход к вопросу вытекает из положения об активном, классово целенаправленном характере права. Классовая направленность права проявляется, в частности, в выборе различных средств юридического воздействия на общественные отношения, хотя сами возможности этого выбора в конечном счете материально обусловлены существующими экономическими отношениями и основанной на них классовой структурой общества.

Рассмотрим виды методов административно-правового регулирования.

Общество объективно вызывает потребность в разумном сочетании убеждения и принуждения, а не взаимоисключение одного из них.

Определенное место в системе способов воздействия на поведение людей, используемых управлением, занимает метод поощрения, представляющий собой публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета членам общества, проявившим примерное поведение при выполнении своего – общественного долга. Назначение метода поощрения состоит в том, чтобы вызвать определенные стимулы к такому поведению, которое способствовало бы достижению результатов, выходящих за рамки ординарных представлений о возможностях человека.

Этим свойством служебная роль поощрения существенно отличается от служебной роли принуждения. Последнее, выражая собой порицание от имени общества и устанавливая определенные лишения для человека, отступившего от установленного правила, ставит прежде всего задачу поднять его до уровня подавляющего большинства добросовестных членов общества, аккуратно выполняющих свой общественный долг, и одновременно угрозой наступления неблагоприятных последствий предотвратить неправомерное поведение отдельных неустойчивых граждан. В этом проявляется своего рода «очистительное» качество принуждения, позволяющее вытеснить из общества все вредное и чуждое ему. Поощрение же, будучи высокой оценкой особых достижений, превосходящих обычные, и оказывая общественный почет человеку, достигшему высоких показателей своего поведения, ставит задачу побудить других членов общества последовать примеру поощряемого и, следовательно, способствует возникновению новых, более высоких по своему характеру общественных отношений.

Используемые в сфере управления обществом методы убеждения, поощрения и принуждения являются наиболее общими и распространенными активными способами воздействия на граждан общества. Они применяются в деятельности всех организаций и коллективов, приобретая самые различные организационные формы. Научные категории методов убеждения, принуждения и поощрения отражают только общие возможности взаимоотношений по вертикали между теми, кто управляет, и теми, кто выступает в роли управляемых, т. е. они лишены конкретности в установлении поведения управляемых в определенных жизненных условиях, не детализируют взаимоотношений между управляемыми, не определяют характера и содержания, а также результата складывающихся между ними отношений. В этом смысле рассуждения о методах убеждения, поощрения и принуждения представляют собой лишь общий, исходный материал для исследования организационных способов воздействия на людей в сфере административно-правового регулирования. Указанные организационные способы характеризуются прежде всего тем, что они предусматривают определенных адресатов воздействия, типичные связи между ними и должные результаты их взаимоотношений.

Одной из наиболее действенных организационных форм использования общих способов воздействия на поведение людей является правовое регулирование, представляющее собой нормативное закрепление (регламентацию) государством общих, фактических способов организации членов общества. Приблизительно так же понимает связь общих методов управления с их правовым опосредованием Ю. М. Козлов. Он полагает, что методы управления, как правило, облекаются в правовую форму и суть «соотношения методов управления и соответствующих форм состоит в том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержания».

Применительно к правовому регулированию общие способы воздействия на поведение конкретизируются в такой научной категории, как способы (методы) административно-правового регулирования.

Исследования способов административно-правового регулирования в юридической литературе обычно связываются с поисками классификационного основания, критерия научного построения системы права, когда наряду с предметом предлагается также учитывать значение и так называемого метода административно-правового регулирования. Несмотря на то, что по данному вопросу отдельными авторами высказаны интересные соображения, все же плодотворных результатов научного обоснования собственно метода или способа административно-правового регулирования в плане его самостоятельного значения и места в механизме воздействия права на общественные отношения пока еще не достигнуто. Это, прежде всего обнаружилось в ходе дискуссии о системе права. В ходе дискуссии выявились существенные расхождения в понимании самого метода административно-правового регулирования. С. И. Вильнянский по этому поводу справедливо отметил, что в само понятие «метод регулирования» вкладывается различный смысл и сторонники данного критерия не только по – разному понимают «метод регулирования», но и неясно представляют себе, что относится к методу, а что – к предмету. Так, многие цивилисты одно и то же состояние относят либо к методу, либо к предмету регулирования. Например, такое качество гражданского права, как «равенство сторон», отдельные авторы относят к методу административно-правового регулирования, а другие – к предмету.

Как специфический способ, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение, понимают метод административно-правового регулирования многие ученые – юристы.

Высказывания ученых – юристов позволяют составить общее представление о методе административно-правового регулирования как, во – первых, специфическом способе воздействия государства на волю участников социальных связей, во – вторых, находящем закрепление (выражение) в действующих нормах права и, в – третьих, с помощью которого обеспечивается – нужное всему обществу упорядочение общественных отношений.

Следовательно, большинство авторов, рассуждавших о методе административно-правового регулирования как дополнительном классификационном критерии построения научной системы права, вкладывают такой смысл в его определение, который дает больше оснований относить эту научную категорию к самостоятельной области научных исследований, а именно к области изучения различных способов воздействия права на общественные отношения.

Категория метода в том смысле, как это понимается большинством ученых, пожалуй, вообще неприемлема в качестве дополнительного классификационного основания для научного построения системы права. Представляется, что только соображения С. С. Алексеева отвечают потребностям поиска дополнительного критерия в построении системы права. Он, например, справедливо писал, что методы «административно-правового регулирования характеризуют одно из свойств предмета регулирования». В данном рассуждении обращается внимание па специфику общественных отношений, которые вызывают необходимость нормативного регулирования, ибо в понимании С. С. Алексеева метод есть свойство предмета, т. е. определенных общественных отношений. Отсюда вытекает, что особенности метода лежат в самих общественных отношениях, являются качеством этих отношений. Поиски именно такого рода специфических свойств общественных отношений и облегчают решение задачи по установлению точных границ предмета административно-правового регулирования, который составляет объективную и единственную основу каждой отрасли права.

Следует отметить, что попытка исследовать метод регулирования в качестве самостоятельной категории, не ставя ее в зависимость от поисков классификационного основания в построении системы права, уже была предпринята в нашей литературе. Например, Б. В. Шейндлин не связывал исследования метода регулирования с системой права, а рассматривал его как самостоятельное правовое явление. Он "вполне правильно отмечал, что метод административно-правового регулирования есть исключительно свойство самого права "как специфического регулятора общественных отношений, а не свойство регулируемых общественных отношений, что метод регулирования обусловлен не только свойствами регулируемых общественных отношений, но и принципами административно-правового регулирования, характерными для данной системы и определяемыми интересами, потребностями, целенаправленной деятельностью государства, в конечном счете–материальными условиями господства.

Интересным является определение понятия метода – административно-правового регулирования, даваемое Б. В. Шейндлиным: «Метод административно-правового регулирования – это .основанный на принципах данной системы права способ воздействия государства посредством институтов права на определенные виды волевых, общественных отношений»[20] .

.Правильно подчеркивая, что метод  регулирования есть способ воздействия  государства посредством определенной совокупности норм права (институтов права), автор одновременно слишком расширяет правовую сферу выражения (объективизации) государством самого метода регулирования.

Надо иметь в виду, что определяющей формой выражения точных государственных предписаний служит отдельная норма права. Институт же права, представляющий собой совокупность норм, по – видимому, должен выражать не один, а столько конкретных методов, сколько он объединяет норм права. Поэтому утверждение о том, что метод есть способ воздействия государства посредством института права, нельзя признать удачным, оно

не помогает выявить непосредственное содержание и общее назначение метода административно-правового регулирования.

Поскольку еще не выработано единого понимания метода административно-правового регулирования и не выяснено, что конкретно скрывается за данным понятием, следует подчеркнуть, что методы (способы) административно-правового регулирования расположены в сфере научного управления и являются одним из важнейших компонентов в системе различных способов воздействия на волю членов общества. Они как бы «лежат» над фактическими общественными отношениями и оказывают влияние , на установление границ, направления и целей, волевых поступков субъектов в различных социальных связях. В таком плане под методом административно-правового регулирования следует понимать своеобразный способ воздействия на общественные отношения с целью их урегулирования, который выражается в установлении с помощью нормы права определенного (возможного и должного) состояния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также относительно желаемых результатов их поведения.[21]

При характеристике метода административно-правового регулирования совершенно необходимо указать его непосредственное назначение, т. е. какое качество он должен придать воле участников отношений. В нашей литературе при раскрытии качества метода обычно отмечается, что он проявляется, например, либо в «автономности», либо в «соподчиненности» субъектов урегулированного правом отношения.

«Автономность» и «соподчиненность» есть определенные состояния воли субъектов, выражающиеся в том, что их способность сознательно и целеустремленно руководить своими поступками имеет определенные рамки свободы поведения и не зависит от волн других, субъектов данного отношения, или эта способность руководить своими действиями ограничена, зависима от объективированной (выраженной вовне) воли других субъектов, и поэтому они должны определить свои поступки в пределах строго установленного порядка. Таким образом, метод непосредственно призван организовать волю субъектов, определить ее состояние так, чтобы она соответствовала интересам общества или определенного коллектива. Само же фактическое состояние волн субъектов может быть чрезвычайно различным в зависимости от разных обстоятельств. Например, в зависимости от положения субъектов в .процессе развития сложившегося (или складывающегося) между .ними общественного отношения может, быть установлено различное состояние воли относительно конкретного способа возникновения их прав и обязанностей. Иногда права и обязанности субъектов возникают только благодаря предварительному акту (решению) органа государства, а иногда из взаимного соглашения обеих сторон правоотношения (абсолютное большинство трудовых отношений возникает по взаимному соглашению работника и администрации учреждения, предприятия).