Конституционное право Российской Федерации

Безусловно, в данном случае подразумеваются основы гражданства, общие правила, в соответствии с которыми республики формируют свое законодательство о гражданстве. Вместе с тем, республиканское законодательство не может противоречить федеральным нормам, регулирующим отношения гражданства.

Таким образом, республики как государства, являясь в то же время субъектами Федерации, должны обладать возможностью решения вопросов своего, республиканского, гражданства, при условии строжайшего соблюдения законодательства о гражданстве Российской Федерации. Если бы Конституция закрепляла в качестве одного из предметов исключительного ведения федерации «гражданство Российской Федерации», тогда было бы допустимым толкование данной нормы о разграничении разрешения вопросов гражданства между федерацией и ее субъектами.

То есть Российская Федерация занимается вопросами гражданства России, а республики самостоятельно, но в строгом соответствии федеральным правовым нормам, формируют собственную нормативно-правовую базу, регламентирующую отношения гражданства: устанавливают принципы гражданства республики, основания приобретения и прекращения этого гражданства, формируют систему органов, решающих вопросы гражданства и т.д.

Но отнесение Конституцией к компетенции России «гражданства в Российской Федерации» является закреплением единства гражданства Российской Федерации на высшем правовом уровне - нормами основного закона страны.

Гражданин России должен обладать равными правами на всей ее территории, отсюда недопустимость «местничества» в вопросах определения государственной политики в области гражданства. Федерация устанавливает общие принципы гражданства на территории всего государства, единые основания приобретения и прекращения, определяет компетенцию органов, полномочных рассматривать вопросы гражданства и процедуру производства по этим вопросам.

Республики же, основываясь на данных нормах, формируют законодательство, которое будет регламентировать гражданство данного субъекта федерации, в строгом соответствии с положениями федерального гражданства. Субъект Федерации наделяется правом фиксирования только одного дополнительного условия для приобретения гражданства данного субъекта: постоянного или преимущественного проживания на территории этого субъекта (так называемый ценз оседлости).

Вопрос о приобретении гражданами Российской Федерации гражданства республики, на территории которой они проживают, до сих пор остается одним из наиболее актуальных вопросов. Отсутствие четкой регламентации приобретения гражданства республик в составе России приводит к возникновению огромного числа правовых и политических коллизий. Федеральное законодательство не содержит норм, регламентирующих единое гражданство в Российской Федерации. Новый закон не приводит определение единого гражданства [8], а в старом Законе о гражданстве 1991 г. оно исчерпывались положением ст.2, определяющей, что гражданин России, постоянно проживающий на территории республики в ее составе, одновременно является гражданином этой республики.

Данная формулировка закона не оставляет сомнений в автоматическом наделении лица, проживающего в конкретной республике и обладающего российским гражданством, гражданством данной республики. Между тем, подобная норма закона напрочь отрицает саму сущность гражданства, как сугубо индивидуальной правовой связи личности и государства. Кроме того, установление отношений гражданства невозможно без взаимного согласия сторон, без волеизъявления лица, желающего получить гражданство, и согласия государства ему это гражданство предоставить. В данном же случае, приобретение лицом гражданства государства напрямую зависит от факта его местонахождения или проживания, и не основывается на иных возможных причинах, побуждающих лицо принять или отказаться от гражданства республики.

Вряд ли подобный порядок приобретения гражданства республики может удовлетворять интересам обоих заинтересованных сторон - граждан России и самой республики. Граждане России, проживающие на территории республики в ее составе, оказываются лишенными права свободного волеизъявления по поводу приобретения ее гражданства. В специальной литературе высказывается мнение, что политика тотального наделения гражданством республик вне зависимости от желания лица не совсем оправданна. Что касается республик, то их возможное недовольство существующим порядком вещей также очевидно.

Обладая гражданством, государство вполне логично вправе самостоятельно рассматривать вопрос о наделении данным гражданством желающих его приобрести. Если лицо, проживающее на территории республики в составе Российской Федерации, автоматически считается ее гражданином в силу наличия у него федерального гражданства, то органы власти республики могут лишь зарегистрировать гражданство этой республики, и не могут самостоятельно решать вопрос о наделении гражданством данного лица.

Республики обладают правом требовать от лица, являющегося гражданином России, и желающего приобрести гражданство данной республики соблюдения только одного основания - постоянного проживания на территории этой республики. Никакие иные принципы не могут быть установлены в качестве критериев отбора кандидатов на приобретение гражданства республики.

Тем не менее, в ряде республик в составе России, еще в недавнем прошлом всерьез рассматривался вопрос об упрощенном наделении гражданством данных республик лиц титульной национальности. Не совсем понятен термин «упрощенный порядок», так как приобретение гражданства республик возможно только при соблюдении двух условий - наличие федерального гражданства и проживание на территории республики. Если речь идет о льготном предоставлении гражданства, то вполне уместно предположить, что при наделении лица гражданством республики в «упрощенном порядке» нарушался бы один из данных принципов, вероятнее всего постоянное проживание.

Видимо, здесь имеет место попытка пойти по пути ряда бывших республик Советского Союза, которые допускают облегченный прием в гражданство лиц титульной национальности. Конституция Республики Дагестан предоставляет право приобретения гражданства соотечественникам, проживающим за пределами республики. При этом подчеркивается, что приобретение гражданства Республики Дагестан не влечет приобретения ими гражданства Российской Федерации, если это не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Естественно, законодательство России не предусматривает подобной процедуры, ведь в соответствии с данной нормой, любой соотечественник за пределами Дагестана может стать гражданином этой республики, но при этом не являться гражданином России.

И хотя норма прямо предусматривает нераспространение на подобное лицо статуса гражданина России, то есть органы власти республики осознают границы своей компетенции, тем не менее, состояние в гражданстве республики в составе Российской Федерации лица, не обладающего федеральным гражданством, невозможно. Дагестан является, прежде всего, субъектом Российской Федерации, статусом государства он наделен именно как республика - субъект федерации. Отсюда неправомерность закрепления подобных норм в республиканском законодательстве.

Не менее актуальным является и вопрос о выходе из гражданства республики. Каким образом может прекратиться у лица гражданство республики в составе Российской Федерации? Бесспорным является прекращение гражданства республики при прекращении гражданства России. В соответствии с принципом единства гражданства России, гражданство республики не может существовать в отдельности от федерального гражданства, отсюда невозможность его сохранения при утрате лицом гражданства российской Федерации.

Более того, данное положение было закреплено нормами закона. Решение о прекращении у лица гражданства России, а значит и гражданства республики в ее составе, принимается исключительно федеральными органами государственной власти, в компетенции которых находится рассмотрение вопросов гражданства, а также органы внутренних дел, дипломатические и консульские представительства и учреждения, в случаях, если гражданство прекращается в порядке регистрации.

Однако возможно ли прекращение гражданства республики при сохранении гражданства России? Данный аспект отношений, складывающихся по поводу гражданства республик, также очень слабо проработан законодательно, что не может не сказываться на его применении.

Одной из видимых сторон данной проблемы может являться нежелание лица состоять в гражданстве данной республики. Учитывая двусторонность отношений гражданства, данное лицо может выйти из гражданства, направив ходатайство о выходе из гражданства в компетентные органы данной республики. Данный вопрос, несомненно, относится к компетенции органов государственной власти республик в составе России, так как рассматриваемые отношения не затрагивают интересы российского гражданства, а полностью находятся в сфере гражданства республик.

Таким образом, в случае отсутствия препятствий к выходу из гражданства республики в составе России, органы по вопросам гражданства данной республики, могут разрешить лицу выход из гражданства. Однако означает ли это действительное прекращение у лица гражданства данной республики? В соответствии с принципом единства гражданства Российской Федерации, гражданин РФ, проживающий на территории республики в ее составе, одновременно является гражданином этой республики. В данном случае, закон не содержит указание на возможность проживания на территории республики и нераспространение на лицо, пусть даже и в результате его личного волеизъявления, статуса гражданина этой республики.

С другой стороны, гражданство является двусторонней связью человека и государства, и может существовать только при наличии согласия на эту связь обоих сторон. Органы государственной власти республики не могут устанавливать какие-либо особые условия, препятствующие выходу из гражданства данной республики. В случае их появления, особенно если результатом введения подобных условий становится ограничение прав граждан этой республики, федеральные органы государственной власти обязаны принять меры по обеспечению соответствия законодательства республики законодательству Российской Федерации.

Но сразу после принятия государственными органами по вопросам гражданства республики в составе России решения о разрешении лицу выхода из республиканского гражданства возникает следующая коллизия: лицо, продолжает проживать на территории республики, а значит, принцип единого гражданства распространяется на него в полной мере.

В то же время, лицо не может считаться гражданином республики, поскольку существует решение органов государственной власти, основанное на личном волеизъявлении лица, о разрешении ему выхода из гражданства. Подобное двойственное положение возможно ликвидировать только приведением существующего законодательства о гражданстве в соответствие реально существующим общественно-политическим отношениям.

По мнению юристов Государственной Думы РФ, институт гражданства субъектов Федерации противоречит основополагающему принципу федерализма, заложенному в ст.1 Конституции РФ [1]. Гражданство субъектов Федерации приводит к появлению самостоятельных государств внутри федерации и является, по сути, основополагающим принципом конфедерации.

Подобные законы разрушают основу федеративного устройства Российской Федерации, подрывают основу государственности России и наносят непоправимый ущерб становлению и развитию государства. Принципы конфедерации в России без законодательного конституционного закрепления могут привести к уничтожению федерального законодательства и разрушению всего правового поля Российской Федерации, без которого не может существовать ни одно государство.

Приведение республиканского законодательства о гражданстве в соответствие федеральному - процесс длительный и сложный. Практика показывает, что республики в составе Российской Федерации очень болезненно реагируют на попытки федеральных органов государственной власти создать по настоящему единую правовою систему в стране. В подобных действиях федеральных органов власти пытаются найти угрозу независимости республики, ее национальной государственности.

Не секрет, что некоторые республики используют любой предлог и любой способ отдаления от Российской Федерации. Необходимым условием сохранения целостности Российской Федерации, укрепления российского федерализма является ликвидация различного рода противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Важное место здесь занимает и комплекс нормативных актов, регулирующих отношения гражданства.

Заключение

Система отрасли конституционного права предопределяется объективными факторами. Однако она выявляется и формулируется путем теоретических исследований, а потому субъективный фактор играет главенствующую роль при характеристике ее составных элементов.

Система конституции – категория субъективная, поскольку систематизация конституционных норм осуществляется законодателем. Однако последний осуществляет ее не произвольно, а с учетом и на основе воспринятых им объективных связей, существующих в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений, их системности. Исходя из этого, сама группировка норм в институты, содержащаяся в конституции, имеет нормативное значение, и ее нельзя произвольно отбрасывать при определении системы отрасли конституционного права, хотя и не каждый элемент системы конституции выступает как самостоятельный элемент системы отрасли. Принятая в конституции группировка норм не может полностью совпадать со структурой отрасли, хотя основы систем общие, но закономерности их формирования имеют особенности.

Система отрасли охватывает всю совокупность конституционно-правовых норм, а система конституции – лишь часть этих норм, составляющую основу всего конституционно-правового регулирования.

Как для системы отрасли конституционного права, так и для системы конституции отправным, исходным началом является группировка норм на основе единства их содержания, специфики регулируемых ими общественных отношений, а, следовательно, и своеобразного круга субъектов. Однако соотношение этих начал систематизации в конституции и в отрасли полностью не совпадает.

Для системы отрасли характерен более высокий, чем для системы конституции, уровень обобщения норм по их предметному содержанию. Элемент системы отрасли составляет вся совокупность конституционно-правовых норм, определяющих систему органов государственной власти, принципы их организации, основы их взаимоотношения и компетенции. В системе конституции эти нормы рассредоточены по Конституциям как Российской Федерации, так и республик в ее составе, по уставам других субъектов Федерации.