Исполнительная власть: понятие, место в механизме разделения властей

Принцип децентрализации  означает закрепление предметов  ведения и полномочий за тем или  иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Особой разновидностью децентрализации является делегирование федеральным органом исполнительной власти части своих полномочий.

 

5. Система и виды органов исполнительной власти

Все органы исполнительной власти государства представляют собой  единую систему. Система органов  исполнительной власти - совокупность органов исполнительной власти и  система их взаимоотношений, построенная на основе разграничения компетенции между ними.

Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная, внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения между ними компетенции  и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории России. Эта  система выступает как комплексное  образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни.

Единая система органов  исполнительной власти действует только в пределах ведения Федерации  и совместного ведения с субъектами Федерации. В этих рамках исполнительные органы субъектов находятся в  подчинении Правительству и соответствующих  министерств и ведомств. Федеральные  органы в субъектах Федерации  могут создавать свои территориальные  органы.

В рамках федеральных органов  исполнительной власти можно выделить два уровня (вида) органов:

• руководящие органы (Президент, Правительство РФ) и
• органы государственной администрации (министерства и ведомства).

Исполнительные органы субъекта Федерации, в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами, по вопросам своих исключительных полномочий и предметов ведения независимы от Федеральных органов исполнительной власти.

Орган исполнительной власти – это организация, которая, являясь  составной частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена государственными полномочиями по руководству хозяйственной, социально-культурной административно-политической сферами и заниматься межотраслевым управлением.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит  из трех блоков:

• целевой – включает нормы о целях, функциях, задачах и принципах деятельности;
• организационно-структурный – правовые предписания, регламентирующие порядок образования, реорганизации и ликвидации; структуру; линейную и функциональную подчиненность;
• компетенционный – совокупность властных полномочий и подведомственности (компетенция в области планирования, контроля и др.).

Ядром административно-правового  статуса органа исполнительной власти является компетенция, выражающая меру власти, которой он наделен для  выполнения своих задач. Компетенция  представляет собой нормативно определенный объем прав и обязанностей в отношении  установленного предмета ведения. Её надо отличать от функций и задач: через  функции определяются основные направления  деятельности органа по достижению поставленных перед ним целей, а через компетенцию  определяются пределы властных полномочий и предмета ведения при осуществлении  возложенных на него функций. Различие компетенции между органами исполнительной власти происходит по объему прав и  обязанностей.

Органы исполнительной власти разнообразны, что связано с различными сферами их деятельности, объемом  компетенции и т.д. Это дает возможность  группировать их по различным основания:

A. В соответствии с федеративным государственным устройством Российской Федерации различаются:

• федеральные органы исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и комиссии, федеральные надзоры, департаменты, главные управления, российские агентства);
• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения.

B. В зависимости от объема и характера компетенции можно выделить:

• органы общей компетенции, которые осуществляют управление большинством отраслей их сферы деятельности (Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ);
• органы специальной компетенции, которые осуществляют отраслевое, либо межотраслевое (функциональное), либо смешанное управление (Агентство по атомной энергетике, ФСБ);
• органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство отдельными сферами или отраслями управления (министерство путей и сообщений и т.п.);
• органы внутриотраслевой компетенции - руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориальные органы федеральных министерств по своим направлениям);
• органы межотраслевой (функциональной) компетенции - выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления (пр. Министерство промышленности, науки и технологий);
• органы смешанной компетенции, т. е. органы, имеющие признаки как отраслевой, так и межотраслевой сферы деятельности (например, Министерство здравоохранения Российской Федерации руководит подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществ­ляет межотраслевое управление медицинскими службами Министерства внутренних дел и Министерства обороны).

C. Организационно-правовая форма являются признаком, по которому органы исполнительной власти подразделяются на:

1. правительства, советы  министров, имеющие статус правительств, министерства, государственные комитеты (на уровне РФ, субъектов Федерации,  Москвы, Санкт-Петербурга);

2. комитеты, службы, главные  управления, управления, инспекции,  агентства, департаменты, администрации,  мэрии, отделы и т. д. (на различных  уровнях).

D. По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполни­тельной власти делятся на:

• едино начальные - органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю;
• коллегиальные - организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов (государственные комитеты, федеральные комиссии, службы, надзоры, российские агентства). Образуются коллегии в составе руководителя органа, его заместителей и руководящих работников ведущих структурных подразделений. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Руководитель принимает решения по внутриведомственным вопросам.

1. Президент Российской Федерации в сфере  исполнительной власти

Президент не входит организационно в систему какой-либо ветви государственной  власти. Осуществляя государственную власть в качестве главы государства, Президент Российской Федерации возвышается над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.

Около четверти федеральных  органов находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ: оборона (главком), безопасность, внутренние дела, иностранные дела, чрезвычайные ситуации и др. В соответствии с положениями Конституции РФ (ст.80-90) и федеральными законами обладает широкими полномочиями в области исполнительной власти, которые распространяются на все сферы государственного управления. Учитывая удельный вес полномочий Президенте РФ и их характер позволяют отнести его к особым субъектам административного права, и в частности субъектам исполнительной власти.

Президент Российской Федерации, не являясь формально главой исполнительной власти, активно влияет на деятельность исполнительно-распорядительных органов, что выражается в следующих формах:

• непосредственно (исходя из прямой подчиненности федеральных органов исполнительной власти);
• косвенно (через Правительство).

2. Правительство Российской Федерации и его полномочия

Правительство Российской Федерации - это коллегиальный орган, который  возглавляет систему исполнительной власти Российской Федерации и издает административно-правовые акты от своего имени.

Правительство РФ является высшим исполнительным органом государства, возглавляет единую систему исполнительной власти. Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция  РФ, федеральные конституционные  и федеральные законы, нормативные  указы Президента РФ.

Правительство возглавляет  и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов  исполнительной власти, состоящей и  министерств и ведомств, многие из которых образуют в субъектах  Федерации свои территориальные  органы. Состав Правительства Российской Федерации, порядок его формирования, цели, основные направления деятельности, полномочия, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием регламентируются Конституцией РФ.

Президент может самостоятельно вводить должность федерального министра, не являющегося руководителем  федерального министерства. Число заместителей определяется Президентом.

Министерство РФ – федеральный  орган исполнительной власти (отраслевые и межотраслевые), проводящий государственную  политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных  органов исполнительной власти.

Государственный комитет  и федеральная комиссия Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной  основе межотраслевую координацию  по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование  в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба (руководитель службы), российское агентство (генеральный  директор), федеральный надзор России (начальник федерального надзора) –  федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных  сферах ведения.

3. Органы  исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Система и формы органов  исполнительной власти в республиках  определяются их Конституциями, законами и иными актами; других субъектов  Российской Федерации - их уставами и  иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами, и указами  Президента Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъекта Федерации входят в единую систему исполнительной власти наряду с федеральными органами в пределах ведения Федерации и совместного  ведения Федерации и её субъекта. В этих пределах органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют самостоятельный горизонтальный уровень системы исполнительной власти России.

Руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, создаваемые  субъектом Федерации, осуществляется главой исполнительной власти субъекта, который назначает их руководителей.

По предметам ведения  исключительной компетенции субъекта Федерации им создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, подчиняющиеся  исключительно главе исполнительной власти субъекта и не входят в систему  исполнительной власти Российской Федерации.

Исключение составляют органы исполнительной власти, ведающие вопросами  совместной компетенции – их руководители назначаются соответствующим федеральным  министром по согласованию с главой исполнительной власти субъекта Федерации. Такие ведомства имеют двойное  подчинение: по вертикали (функциональное) – соответствующему федеральному органу, по горизонтали (линейное) – главе  исполнительной власти субъекта.

В субъектах Российской Федерации  действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой  компетенции.

4. Территориальные федеральные органы исполнительной власти

Территориальные органы министерств  и ведомств Российской Феде­рации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Свою деятельность они осуществляют под руководством соответствующих центральных органов  федеральной исполнительной власти. Вопросы осуществления деятельности территориальными органами, находящиеся в компетенции субъектов Федерации, решаются во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.

Создание, реорганизация  и ликвидация территориальных органов  осуществляется соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, облас­тей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Основными принципами в деятельности территориальных органов являются:

• соблюдение законности;
• разделение законодательной, исполнительной и судебной властей;
• разграничение предметов ведения между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;
• персональная ответственность.