СОДЕРЖАНИЕ:

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА  В РОССИИ.

    Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иной раз их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами — экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия — и это хотелось бы подчеркнуть — создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.

    Федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Разумеется, система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов. Эта система отнюдь не была столь примитивной, как ее не раз изображали в недалеком прошлом. Элементы автономии можно было найти в Финляндии и в Польше. Наместник царя на Кавказе по положению был в своем регионе выше российских министров и имел право не допускать исполнения их решений в своем регионе. Российская империя умела включать в осуществление власти национальные "верхи".

    Известный российский правовед профессор Н. М. Коркунов писал уже в канун первой мировой войны: "Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии". И это было сказано не случайно. Основные законы царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю. В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а "в делах же управления подчиненного", как говорилось в то время, определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим, однако, его именем и по его повелению. Конституционный манифест 17 октября 1905 г., от которого либеральные круги России могли ожидать более серьезных реформ, внес в государственное устройство России мало нового.

    Федерализм  вначале не признавался и большевистской партией. Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства. В принципе партия выдвигала лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шла дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству.

    Ленин и его сторонники позднее пересмотрели свое отношение к федерализму. Решающую роль играло возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть. Еще накануне первой мировой войны большевистская партия провозгласила, что право наций на самоопределение охватывает их право на отделение и образование самостоятельного государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности. Примечательно, что в первых актах победившей советской власти вопрос о государственном устройстве практически не затрагивался.

    Обстановка, создавшаяся на территории царской России, однако, потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за свое выживание, а усиление сепаратизма и национализма вело к тому, что от бывшей "единой и неделимой" отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма стали спасительными для сохранения крупного государства.

    Российский  федерализм характерен тем, что республики, входящие в состав Федерации, заявили о своем суверенитете. Это принципиальное положение признано в Федеративном Договоре 1992 года, декларировано в конституциях республик, других принципиальных документах. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан (3 августа 1994 г.) в первой же статье записано: "Республика Башкортостан — суверенное государство в составе Российской Федерации".

    В России, таким образом, сложилась ситуация, характерная сочетанием двух суверенитетов в рамках одного государства. Это сочетание проявляется в том, что суверенитет федеративного государства охватывает, покрывает собой суверенитет входящих в него республик, тоже объявивших о своем суверенитете. Иной раз такой подход напоминает известную русскую матрешку, внутри которой помещается еще несколько матрешек меньшего размера. Сам по себе такой подход вполне приемлем при условии, что им не нарушаются исторически сложившееся государственное единство народов Российской Федерации, целостность ее территорий.

ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАТИВНОГО  УСТРОЙСТВА РОССИИ

    Федерация — одна из разновидностей государственного устройства (другой его вид — унитарное государство). Государственное устройство является в свою очередь элементом формы государства (наряду с формой правления и политическим режимом). Государственное устройство характеризует строение государства, его структуру (в национально-территориальном аспекте).

    Федеративное  устройство Российского государства — это его национально-территориальная организация, структура. Федеративное устройство характеризует состав, правовое положение составных частей — субъектов федерации, их взаимоотношения с государством в целом.

    По  своему устройству Российская Федерация — суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Федеративное устройство Российского государства, его состав закреплены Конституцией РФ.

    Федеративное  устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5, ч. 3) в числе основ конституционного строя.

    1. Первым Конституция РФ называет  государственную целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Государственная целостность означает, что Российская Федерация — цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность — естественная черта независимых государств.

    Современная Российская Федерация — государственное по своей природе объединение всех субъектов федерации, а не аморфный, слабый их союз, не конфедерация. Российское государство возникло и развивалось как единое централизованное, имеет многовековую историю. В течение длительного периода оно было многонациональным. Автономные образования в составе Российской Федерации (тогда РСФСР) в основном создавались центральной властью, высшими органами государства. РФ возникла не как договорная федерация, не в результате объединения своих субъектов. Напротив, они были образованы ею самой в составе единого государства.

    В преамбуле нынешней Конституции  РФ подчеркивается, что многонациональный  народ Российской Федерации сохраняет  исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет все признаки государства, выступает субъектом международного права. Она имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

    2. Единство системы государственной власти тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их.

    Система государственных органов субъектов  федерации устанавливается ими  самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя  РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Для реализации компетенции Российской Федерации (а значит, единого государственного руководства в этих пределах на территории всей страны) федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Серьезная гарантия единства системы государственной власти, прав федерации состоит в том, что Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

    3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти се субъектов — еще один принцип федеративного устройства России. Конституция РФ определяет:

1. перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;
2. предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;
3. Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов — предметам совместного ведения.

    Таким образом. Оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот "остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.

    В пределах своей компетенции и  федерация и субъекты федерации  принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты.

    Законы  и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации  не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.

    Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и  органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным  Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.

    Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным  Судом РФ, так как они вне  пределов компетенции федерации.

    Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который  посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.