Административный договор

В итоге, можно сказать, что все более распространенное использование административно-договорного права в настоящее время обусловлено тем, что преобразования отношений собственности, отмена планового распределения и стремление привести в порядок систему административных предписаний вышли на первый план5.

 

1.2. Понятие и основные элементы административного договора

Административный договор является основанным на нормах административного права соглашением, принимаемым на основе согласования воли сторон между двумя или более субъектами управленческих отношений, одним из которых является орган государственного управления или его законный представитель.

Договор имеет следующие признаки:

- является добровольным соглашение сторон, которое основано на их свободном волеизъявлении;

- в договорных отношениях  участвуют равные стороны, а ущемления интересов одной из сторон не допускается;

- договор предполагает  соглашение сторон по всем  существенным его пунктам;

- договор обычно является возмездным;

- стороны несут взаимную  ответственность в случае невыполнении или ненадлежащего исполнения принятых обязательств;

- законом гарантируется юридическая сила договора, определяетя договорное поле, вид договора, процедуру его заключения и исполнения;

- основыван на нормах административного права;

- базируется на нормах Конституции и действующем законодательстве;

- заключается между двумя и большим числом субъектов;

- в качестве одного из участников договора выступает орган государственного управления или его законный представитель;

- имеет определенный срок действия;

- заключается в соответствии с законной процедурой;

- в одностороннем порядке отказать от исполнения договорных обязательств одним из его участников невозможно;

- при несоблюдении условий договора наступают негативные юридические последствия;

- цель договора – это реализация публично-правовых интересов его участников.

Административный договор также имеет все признаки нормативного правового акта:

1. Правовая база норм  договоров находится в Конституции  и действующем законодательстве. Данные договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство.

2. Участие в договоре  в качестве хотя бы одной  из сторон органа государственной  власти, причем чем более высокое  место в управленческой иерархии  занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила  норм договора.

3. Договоры заключаются  в публичных интересах, общественные  цели здесь преобладают.

4. Договор не замыкается  исключительно внутри системы  договаривающихся сторон, а имеет  и внешнее юридическое воздействие.

5. Многочисленность, а часто  и неопределенность круга адресатов.

6. Договорные нормы рассчитаны  на длительное действие и неоднократное  применение.

7. Особая, строго формальная  процедура заключения договора, а также рассмотрения споров  и конфликтов, связанных с их  исполнением.

8.Такие договоры относятся к источникам административного права, они служат нормативной базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных значимых юридических действий.

Все сказанное позволяет включать административные акты в круг источников административного права6.

Во-первых, административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки (а в будущем при осуществлении правовой регламентации и особую нормативную базу). Во-вторых, в публично-правовом договоре (как и в административном) противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику - органам, которые обладают властными полномочиями, - могут выступать и субъекты, не являющиеся в публично-правовой сфере носителями властно-регулирующих функций (к примеру, негосударственные частные предприятия и организации, граждане). В-третьих, административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного режима, реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах.

До настоящего времени не предпринималось попыток создания модели нормативного акта, регламентирующего механизм заключения административных договоров. Отсутствие четких научных представлений об их роли в управленческой практике, отличительных признаках, содержании, процедуре заключения и исполнения отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об административных договорах7.

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Особенности отдельных видов административных договоров

2.1. Классификация административных договоров

В соответствии с современной литературой административные договоры можно разделить по различным признакам. Их классификация возможна как на основе общих, так и по специальным, т.е. связанных с их спецификой критериям. Попробует рассмотреть классификацию административных договоров.

По степени сложности следует выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные (дву- и многосторонние, консенсуальные и типовые, предварительные и главные).

Административные договоры следует разделять по предметному признаку:

1. Компетенция (делегирование полномочий, разграничение и предмет ведения).

2. Сфера управления государственной собственностью.

3. Обеспечение государственные  нужды (в законодательстве такие договоры именются государственными контрактами).

4. Сфера государственной службы.

5. Финансовые и налоговые  соглашения.

6. Взаимодействие и сотрудничество.

7. Различного рода концессии  и инвестиционные соглашения.

8. Оказании некоторых услуг частным лицам (например, по содействию занятости населения, коммунальным услугам, перевозкам в общественном транспорте).

По субъектам административно-правовые договоры можно разделить на:

1) между двумя субъектами;

2) между субъектами управления и гражданами;

3) между государственными и негосударственными организациями;

4) между субъектом исполнительной власти и государственными организациями.

По взаимоотношению сторон договора можно произвести следующую классификацию:

1. Договоры субъектов, которые не обладают властными полномочиями друг к другу.

2. Договор субъектов, один  из которых обладает властными  полномочиями по отношению к  контрагенту («вертикальные договоры»)8.

По юридическим свойствам различаются:

- правоустановительные договоры (договор об обмене информацией, договоры нормативного характера);

- правоприменительные договоры (договор о поступлении гражданина на военную службу; договоры как юридические факты)9.

Договор является не частноотраслевым, а универсальным средством правового регулирования. Именно благодаря универсальности договора можно выделить особый комплексный правовый институт, условно называеый договорным правом, которое состоит из двух частей: общей (закрепляет единые основы и принципы договорного регулирования) и особенной (раскрывает специфику договоров в отдельных отраслях права)10.

Договоры различаются как частно-правовые (иначе именуемые гражданскими) и публично-правовые, что в целом соответствует делению права на частное и публичное.

Административный договор следует рассматривать в качестве промежуточной категории между публично-правовым договором и административным актом.

 

2.2 Административные договоры и государственные контракты

У публичных лиц (местных органов, государственных учреждений) помимо одностороннего административного акта имеется другой юридический способ выполнения своей миссии — это заключение контрактов. Публичные органы на правах частных лиц заключаю договоры (или контракты) поставки, реализации работ и строительства, сдачи в аренду своих помещений, привлечение услуг архитекторов, набор в ряде случаев специалистов, а также использование займов и многое другое.

Современные российские условия таковы, что договорное регулирование стало иметь все большее значение, так как это углубляет начала принципа федерализма, а также перестраивает экономические отношения, укрепляет самодеятельность хозяйствующих субъектов.

Стоит отметить, что договор (в качестве общеправовой категории) является соглашением сторон, которые выражают свою волю к установлению, изменению или прекращению их прав и обязанностей, а также к совершению или воздержанию от совершения юридических действий.

Административный договор же предполагает неравенство договаривающихся сторон. Это связано с тем, что государственный орган, который его заключает, имеет целый ряд прерогатив (большие полномочия, чем обыкновенный контрагент). Таким образом, нарушается основной принцип гражданского права, который связан с равенством сторон.

Основные критерия административного договора – это «цели публичной службы» и условия договора, которые выходят за рамки частного права. Последние включают преимущества, а также особые полномочия государственного органа (как публичного лица) по изменению или прекращению договора. Государственный орган также контролирует исполнением контрагентом. Договор отличается и особым характером и процедурами санкций, рассмотреним споров не в обычном судебном порядке, а при помощи административной юстиции.

Неравенство сторон в административном договоре не застрагивает другую сторону. То есть вторая сторона не является бесправной. Некоторое изменения интересов гражданина условиями договора может вполне возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных лиц.

В итоге, в административном договоре сочетаются одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, который реализуют публичные функции и задачи. Выбор между административным актом и административным договором определяется конкретной обстановкой. Также выбор зависит от фактических и правовых условий управления11.

Административный акт как средство правового регулирования помогает субъектам исполнительной власти осуществлять различные функции.

1. Структурно-организационные состоят в упорядочении управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность и гласность, а также наглядность иерархическим отношениям.

2. Согласование интересов. Специфика целей административно-правового регулирования состоит в необходимости реализовать общее благо, общегосударственные интересы, и при этом обеспечить защиту и реализацию частных интересов.

3. Стимулирование хозяйственной активности. Никто не вступает в договор без пользы для себя. Благодаря различным льготам контрагентам государственные органы способно заинтересовать их в общественно значимых действиях.

4. Воспитание правовой и деловой культуры, а также гражданского самосознания у всех участников договора.

5. Контрольные функции. Значительная часть административных договоров включается в себя право администрации по контролю за исполнением договора и по регулированию правоотношения его участников. Договор следует рассматривать и в качестве этапа предварительного контроля.

6. Демократизация управления. Сама процедура заключения договора предполагает партнерство участников и реализацию принципа субсидиарности12.

Стоит охарактеризовать более подробно порядок создания, исполнения и окончания (правовой режим) государственного контракта (далее: контракта), который является одним из видов административных договоров.

Публичное лицо свободно выбирант партнера по некоторым контрактам — здесь необязательно проведение конкурса, торгов. Это обуславливается определенной суммой контракта.

В отношении же публичных сделок (на услуги, работы, поставки) соответствующий режим налагает на публичного участника контракта обязанность строго следовать процедурам партнера, иначе контракт будет аннулирован. Тем самым достигается цель сберечь государственные финансы, не допустить протежирования при выборе партнера и т.п.

Исполнение контракта можно охарактеризовать, как выполнение взаимных прав и обязанностей. Правовой режим административного контракта признает за публичным лицом следующее содержание:

1. Право руководства и контроля за операциями по истечении контракта при определенной самостоятельности партнера при исполнении;

2. Право принятия санкций в отношении партнера, не соблюдавшего точно свои обязательства, причем они могут быть денежными или административными и применяться даже в случае отсутствия их упоминания в контракте;