Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

 

Предложения о присвоении наименований географическим объектам или об их переименовании, обосновывающие указанные предложения документы и расчеты затрат на переименование законодательные (представительные) органы субъектов Федерации направляют на экспертизу в специально уполномоченный  федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов.

 

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов рассматривает предложения о присвоении наименований географическим объектам и о переименовании последних в порядке, установленном Правительством  Российской Федерации.

 

Переименование субъектов  Федерации осуществляется ими самостоятельно.

 

Присвоение наименований столицам и административным центрам  субъектов Федерации или переименование указанных географических объектов осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов.⁸

 

3.Проблемы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

 

 

Территория, на которую  распространяется суверенитет, является важнейшим государственным атрибутом. В связи с этим очевидно, что оптимизация территориального устройства остаётся критическим фактором обеспечения интеграции государства как фундаментальной политической общности. Процесс "дизайна" административно-территориальной реформы нельзя сводить к техническим вопросам, как это иногда происходит.

 

Представления о неукоренённости административно-территориального деления и его исключительно инструментальном характере обусловили появление многочисленных проектов изменения административно-территориального деления в независимой Российской Федерации. Как и в период перестройки, большинство из них носили комплексный характер, рассматривая преобразования на субфедеральном и субрегиональном управленческих уровнях в единстве или, вообще игнорируя проблему низовых административных звеньев. Отказ от попыток проведения радикальной реформы на региональном уровне во многом обессмыслил реформу на уровне районов.⁹

 

 При этом многие  из проектов, выдвигавшихся в  конце 80 - начале 90-х годов, исходили  из принципов территориального  устройства, характерных и для  советского периода и, следовательно,  ориентировались на соответствие административно-территориальных единиц экономическим районам, что подразумевало значительную роль централизованного планирования.

 

В соответствии с районным делением строилась и строится система  территориальных органов федеральных  органов исполнительной власти на низовом уровне, а также система органов, находящихся в двойном подчинении.

 

Данное территориальное  устройство отражает и то обстоятельство, что местная инфраструктура сосредоточивалась  в границах территориальных единиц в районном центре, разделяясь в  том случае, когда районным центром являлся город регионального подчинения. В силу этого обстоятельства административно-территориальная реформа оказалась бы и чрезвычайно дорогой. Сделанный в начале 90-х годов выбор в пользу радикальных экономических реформ также способствовал сохранению дробного территориального деления.

 

Мелкие единицы имели  меньше ресурсов, соответственно и  меньше возможности к сопротивлению. К тому же укрупнение дотационных  сельских районов не приводило к  созданию недотационного образования, хотя и могло способствовать экономии бюджетных средств.

 

Важнейшие изменения  в территориальной структуре  регионов Российской Федерации были связаны со становлением местного самоуправления. С реализацией положений ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связана чрезвычайно высокая степень разнообразия внутреннего устройства регионов России.

 

 Внешнее разнообразие  системам территориального устройства  субъектов Федерации придали  также переименования административно-территориальных единиц, отражавшие идеологические ориентации элит. В качестве примера можно привести переименование сельсоветов в волости и сельские округа после 1993 года и обратно - волостей в сельсоветы. В отдельных республиках эти процессы ещё раньше коснулись районов, получивших национальные (например, улусы) или двойные названия, например, районы (аймаки).  

 

Таким образом, проблемы реформы территориального устройства в Российской Федерации оказались связанными в первую очередь не с изменением "нарезки" единиц, а с изменением их статуса. По отношению к районам данный вопрос касался того, будут ли в них действовать органы/ подразделения органов государственной власти субъекта Федерации или же органы местного самоуправления; по отношению к городам он был связан и с установлением уровней подчинения (значения).

 

Мораторий на изменение границ субъектов Федерации не привёл к прекращению требований изменения принадлежности и статуса местных единиц, среди которых: передача в состав региона административно-территориальных единиц других субъектов Федерации; выход из состава региона и создание самостоятельного субъекта Федерации; выход из состава региона с присоединением к другому региону. Требования такого рода выдвигались на массовом уровне в первую очередь в конце 80 - начале 90-х годов, хотя в регионах Северного Кавказа они имеют место и ныне.¹⁰

 

 Несмотря на размах  таких требований, изменение границ  регионов Российской Федерации произошло лишь в двух случаях: передача района Ивановской области в состав Нижегородской и образование Республики Ингушетия как нового субъекта Российской Федерации. Есть примеры уточнения границ между отдельными регионами. В целом нынешнему периоду более присуще их оглашение на уровне элит, и во многих случаях (например, с предложением придать статус города федерального значения Владивостоку) они носят риторический характер.

 

Значительно реже, чем в 80 - 90-х годах, выдвигаются требования национального определения в форме территориальной автономии. Тем не менее, в тот период произошло создание (воссоздание) национально-территориальных единиц в составе регионов (на уровне районов, сельских администраций или особого, промежуточного уровня), сохраняющихся до настоящего времени.

 

Если в регионах Сибири и Дальнего Востока, а также в Карелии национально-территориальные единицы были созданы де-юре в основном как форма автономии коренных народов, то в республиках Северного Кавказа контроль над решением местных вопросов со стороны численно преобладающих в границах административных районов этнических групп поддерживается без придания территории особого статуса. Особый случай представляет здесь Республика Дагестан, устройство которой имеет сходство с федеративным.

 

Вероятность формирования национально-территориальных единиц находится в обратной зависимости от вероятности их выхода из состава региона. Показатель, что в некоторых субъектах Федерации, где такая опасность существовала, в качестве гарантии учёта этнических интересов было предложено не создание обособленных единиц, а особый характер представительства в региональном законодательном органе. Федеральный законодатель определяет, что местное самоуправление осуществляется с учётом в том числе и национальных традиций, но в целом отдаёт предпочтение экстерриториальным формам автономии этноса.

 

Укрупнение районов (действительно способное привести к экономии бюджетных средств) имеет значительное число сторонников, есть примеры создания волостей за счёт укрупнения сельсоветов. В целом же создание нового уровня управления между региональным и районным имеет не столько хозяйственно-функциональный, сколько политико-административный смысл.

 

Очевидно, угрозу для  региональной правящей элиты представляла концентрация ресурсов в центре субъекта Федерации, возобновление которых гарантировалось самим центральным статусом. В качестве методов борьбы, связанных с изменением территориального устройства, можно назвать следующие: подчинение города вышестоящему уровню (включение в систему органов государственной власти); создание муниципальных образований в городских районах из подчинения мэра.¹¹

 

 Насколько можно  судить, проектировались, но не  реализовывались варианты переноса  регионального центра, что позволило  бы предотвратить дальнейшую  концентрацию экономических и  административных ресурсов (предложение свердловского губернатора перенести столицу области в Верхотурье).

 

В последнее время  неоднократно говорилось о возможности  правовой дифференциации городов различного уровня подчинения (значения). Проблему представляет статус крупнейших городов, в первую очередь столиц регионов. На региональном уровне актуальной проблемой остаётся критерий различия между городами регионального и районного значения, что, как правило, подразумевает наличие либо отсутствие самостоятельного муниципального образования.

 

В заключение следует  отметить, что проблема территориального устройства субъектов Федерации в настоящее время является одной из сторон более широкой проблемы выработки механизмов вертикальной интеграции. Она достаточно сложна, ибо центр во многих случаях выступал и выступает не как единый субъект, а как комплекс ведомственных вертикалей. Расширение сферы регионального контроля над политическими и экономическими ресурсами осуществляется посредством распространения принципа территориальной подчинённости на те объекты (ресурсы), которые находились в ведомственном подчинении. В результате складывались противоречия между правовыми нормами и элементами сложившейся ранее практики государственного управления. Количество ресурсов, которые могут быть задействованы в целях интеграции, значительно сократилось в течение второй половины 80-х – 90-х годов. И неравномерное распределение позволяет говорить о территориальной асимметрии.

 

При этом необходимо подчеркнуть наличие нескольких измерений асимметрии. В рамках дискуссии по проблеме федеративного устройства выработалось понимание асимметрии как различий в правовом статусе единиц одного территориального уровня. Однако следует учитывать, что формальное равноправие территориальных образований может содействовать углублению деформаций социально-экономического развития. Под этим понимается в первую очередь создание привилегированных территориальных общностей и закрепление структурного неравенства. Симметричность статуса субрегиональных единиц, потенциал многих из которых превышает потенциал субъектов Федерации, в отсутствие адекватных механизмов перераспределения, в том числе и политико-административных ресурсов, лишь способствует этому.    

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

В данной работе была сделана  попытка проанализировать действующее  законодательство Российской Федерации в сфере административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. В настоящее время, когда полным ходом идёт реформирование субъектного состава России, не стоит забывать, что и административно-территориальному устройству субъектов Федерации тоже требует реформирования. Эти процессы должны идти параллельно. Вступление в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который очень тесно связан с проблемой административно-территориального устройства субъектов Федерации, должно ускорить процесс реформирования. При этом необходимо учитывать социально-экономические, политические, национальные особенности территорий, руководствуясь основными принципами и нормами Конституции.  

 

Библиография

 

1. Конституция Российской Федерации

 

2. Федеративный договор от 31 марта 1992 года

 

3. Закон Свердловской области от 20 мая 1997 г. №30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» (с изменениями от 2 апреля 2001 г., 7июля 2004г.)  

 

4. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

 

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

 

6. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2003

 

7. Большой юридический энциклопедический словарь. Автор и составитель А.Б.Барихин.М.,2004.

 

8. Тихонов Д.А. Проблемы АТУ субъектов Российской Федерации // Вестн. Моск. Ун-та. Сер 12. Политические науки. 2002. №2

 

9. Усягин А.И. Федерализм. 2005. №4
10. Конституционное право России: Учебник / Отв. Ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин.-М.: Юристъ, 2003.
11. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Издательство НОРМА, 2001.

 

 

 

 

 

¹ Большой юридический энциклопедический словарь. Автор и составитель А.Б.Барихин.М.,2004.

² Тихонов Д.А. Проблемы АТУ субъектов Российской Федерации // Вестн. Моск. Ун-та. Сер 12. Политические науки. 2002. №2