Административно-правовые основы управления культурой

Для руководства культурой и искусством в 40-50-е годы были характерны авторитарность, грубое вмешательство в творческую деятельность, некомпетентность и непрофессионализм в управлении, запреты, подмена качественных показателей количественными и т.п.

При общей реорганизации министерств почти все органы управления в области культуры были объединены: Министерство высшего образования, Министерство трудовых резервов, Министерство кинематографии, Комитет по делам искусств, Комитет радиоинформации, Комитет радиовещания, Совинформбюро и Главполиграфиздат в марте 1953 г. слились в союзно-республиканское Министерство культуры СССР. Но попытка сосредоточить в одном ведомстве руководство всей культурой оказалась неудачной. И уже в марте 1954 г. из ведения Министерства культуры выделился ряд отраслей. Однако министерство все еще оставалась очень громоздким, управляющим многими отраслями культуры (театр, музыка, литература, полиграфическое дело, книжная торговля, музеи, библиотеки, культурно-просветительные учреждения, радиовещание и т.п.).

К началу 60-х годов в ведении Министерства культуры СССР осталось руководство такими отраслями культуры, как театр, музыка, литература, изобразительное искусство, музеи, библиотеки, театральные учебные заведения, охрана памятников и др. Министерство культуры СССР осуществляло общее руководство всеми видами искусства и непосредственно руководило лишь наиболее крупными художественными учреждениями всесоюзного значения. Кроме того, оно наблюдало за деятельностью творческих общественных организаций - союзов писателей, художников и композиторов.

В 2004 году на базе упраздняемых Министерства культуры РФ, Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций и преобразуемой Федеральной архивной службы России создано Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Данное министерство осуществляло функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, кинематографии, средств массовой информации и массовых коммуникаций, архивного дела и по вопросам межнациональных отношений. Данное министерство содержало три подведомственные организации: Федеральное архивное агентство (Росархив), Федеральное агентство по культуре и кинематографии (Роскультура), Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать).

Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации просуществовало до 2008 года, далее оно было преобразовано в Министерство культуры Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ № 724 от 12.05.2008. Данное министерство является основным органом осуществляющим управление культурой в данный период.

Рассмотрев данный вопрос, можно сделать вывод о том, что на протяжении довольно долгого  периода времени происходило становление органов управления культурой. Данные органы были много раз реорганизованы,  было проведено большое количество реформ, связанных с установлением управления в области культуры. На некоторых этапах управление культурой находилось в ведении монарха, затем были образованы различные органы, которые наделялись управленческими полномочиями в сфере культуры. В настоящее время таким органом в России является Министерство культуры Российской Федерации.

§2. История становления правовых основ и законодательное регулирование управления культурой.

Развитие законодательства в сфере культуры – проходит определенные этапы, которые обусловлены как внутренним состоянием общества и государства, так и влиянием международных условий. В связи с этим можно выделить два этапа в развитии российского законодательства о культуре.

Первый этап развития законодательства в сфере культуры происходит до 1993 г., когда процессы демократизации в России, начатые перестройкой, имеют еще не очень обширное юридическое обоснование. Законодательным органом в то время был Верховный Совет РСФСР, который работал на основании Конституции 1978 г. в которой проблема прав человека в области культуры была представлена как одним из важнейших завоеваний социализма. Именно в этот период был принят ряд законов в сфере культуры, закрывших пробелы законодательства в данной области. В этот период были приняты "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", "Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах", закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и целый ряд других законов, многие из которых действуют и сегодня.

Кроме того, с 3 января 1976 г. для СССР вступил в силу Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966, согласно которому каждое государство, подписавшее документ, не только признает права каждого человека на социальное обеспечение и,  культурное развитие, доступ к ценностям культуры, но и обязуется принять меры для постепенного полного осуществления прав на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, на образование, на участие в культурной жизни. Однако потребовалось около 15 лет, чтобы положения данного Пакта стали в достаточно мере реализовываться в российском законодательстве.

В 90-е годы наступает новый этап развития российского законодательства в сфере культуры. Связано это с двумя факторами.

Первым из них является принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, согласно которой каждому гарантируется свобода мысли и слова, свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, свобода совести, свобода вероисповедания; каждый имеет право на свободный труд и на отдых, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, пользование родным языком; на свободный выбор языка общения, на благоприятную окружающую среду, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Эта Конституция стала мощным стимулом развития и демократизации всего российского законодательства. Если до 1993 г. было принято и вступило в силу около десяти законов в области культуры, то после принятия Конституции 1993 года – около тридцати законов, регулирующих вопросы культуры напрямую и приблизительно двадцать кодексов и законов, регулирующих эти вопросы косвенно.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законодательство развивалось не только на основе действовавшей правовой базы, но и с учетом задач, определенных Президентом и Правительством Российской Федерации. Конкретные задачи развития сферы культуры ставились и в Посланиях Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации о бюджетной политике, в постановлении Правительства Российской Федерации о программах социально-экономического развития и в постановлениях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.4

Так же развитие законодательства связано с большой открытостью России миру, ее активным включением в международную жизнь, вступлением в целый ряд международных организаций, это стимулировало приведение российского законодательства в соответствие с международными требованиями и нормами. В связи с этим был принят ряд ратификационных законов. Федеральным законом от 04.11.1995 N 163-ФЗ «О ратификации конвенции содружества независимых государств о правах и основных свободах человека» была ратифицирована Конвенция Содружества Независимых Государств «О правах и основных свободах человека», согласно которой Россия обязуется выполнять все заложенные в Конвенции нормы относительно соблюдения прав и свобод человека в области культуры, образования, здравоохранения.5 Для Российской Федерации данная конвенция вступила в силу с 11.08.1998 года.

 Так же следует отметить, что законодательством РФ предусмотрена  ответственность за совершение  правонарушений в сфере культуры. В ныне действующем КоАП РФ предусмотрено достаточно много составов административных правонарушений, которые могут совершаться в отраслях культуры и влекут за собой возможность привлечения к административной ответственности: непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации; пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров; злоупотребление свободой массовой информации; воспрепятствование распространению средства массовой информации; нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов; нарушение порядка объявления выходных данных; нарушение порядка предоставления обязательного экземпляра издания и ряд других нарушений установленных правил. Целый ряд должностных лиц социально-культурной сферы уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (пп. 58-60 ст. 28.3 КоАП РФ).

Должностные лица органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации, полномочны составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.13, 5.25, 6.13, 13.15, 13.16, 13.20, 13.21, 13.23, 19.4-19.7 КоАП РФ. Должностные лица органов, уполномоченных в области управления архивным фондом, наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.20, 19.4-19.7 КоАП РФ. Должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения и радиовещания, имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.13, 5.25, 6.13, 13.15, 13.23, 19.4-19.7 КоАП РФ.6

Подводя итог по данному вопросу можно сделать вывод о том, что за последние годы в развитии законодательства в сфере культуры было принято и ратифицировано  много правовых актов, как федеральных, так и международных, которые регулируют деятельность государственных органов, определяют и разграничивают компетенцию данных органов, устанавливают основные цели и задачи развития культуры, закрепляют и гарантируют права граждан на участие в культурной сфере, а так же устанавливают ответственность за совершение правонарушений в сфере культуры.  

§3. Система и административно-правовой статус органов регулирующих вопросы управления культурой.

Управление в области культуры осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов и иными государственными органами, в компетенцию которых входит управление в данной сфере. Каждый из этих органов реализует свою компетенцию либо полностью в данной отрасли, либо узкоспециализировано в одной из ее областей, как кинематография, телевидение и радиовещание, книгоиздание и библиотечное дело, и др.

Органы управления культурой образуют единую систему, которая включает в себя: федеральные органы управления культурой в лице Министерства культуры, региональные – в лице комитетов по культуре и искусству, Областных управлений культуры, на уровне районов – это муниципальные – отделы, управления культуры.

Основным нормативно правовым актом, регламентирующим деятельность Министерства Культуры РФ является Постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. N 590 "О Министерстве культуры Российской Федерации".

Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, архивного дела, туристской деятельности, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.7

Основные полномочия Министерства культуры:

1. Вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и сферам ведения подведомственных ему федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства.
2. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации министерство имеет право самостоятельно принимать нормативные правовые акты.
3. Осуществляет:

• ведение Государственного свода особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

• ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
• поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области культуры, искусства, образования в области культуры и искусства, а также формирование и ведение реестра социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей такой поддержки;
• государственный контроль и надзор: за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия; за выполнением условий охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия федерального значения, охранных обязательств собственников объектов культурного наследия федерального значения и пользователей этими объектами; за состоянием объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

4. Анализирует причины выявленных нарушений при осуществлении переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, принимает меры по устранению выявленных нарушений;