Административная реформа в РФ: итоги и перспективы

     Объектом  административной реформы стали  федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные  организации при органах исполнительной власти, а также иные системы управления, обладающие государственно-властными  полномочиями.

     Обобщая опыт, можно выстроить следующую  схему проведения административной реформы: 

     1) в обществе формируются общепризнанные (чаще всего продуцированные «сверху») представления о целях и «конечных»  результатах деятельности государства,  а также о том, как с ними  соотносятся полномочия высших  властных органов и «промежуточные»  результаты отдельных подразделений  исполнительной власти;

     2) ее высшие органы переуступают  часть своих полномочий («промежуточных»  целей, результатов) автономизированным  агентствам;

     3) агентства получают бюджетные  средства в зависимости от  результативности исполнения переданных  полномочий, переводимых ими в  конкретные услуги гражданам  и бизнесу; 

     4) результативность деятельности  каждого органа исполнительной  власти определяется на основе  установленных стандартов каждой  услуги при условии четкого  сопряжения качества услуг и  конечных целей правительства; 

     5) все госслужащие в составе  указанных агентств становятся  «аналогами» работников отдельных  фирм, продукцией которых являются  стандартизированные государственные  услуги, причем благополучие этих  служащих связывается исключительно  с результативностью деятельности  «фирм-агентств».

     Основные  задачи административной реформы определены в Послании Президента Российской Федерации:

     - повышение эффективности государственного  управления;

     - строгое соблюдение государственными  служащими законности;

     - предоставление качественных публичных  услуг населению;

     - обеспечение права граждан на  объективную информацию. 

     Условиями модернизации государственного управления являются:

     - совершенствование структурно-институциональной  организации государственного управления,

     - повышение качества кадрового  состава государственных органов, 

     - минимизация затрат в оптимальном  соотношении с объективными потребностями развития

     - модернизация человеческого ресурса.

     Нормативными  документами определены следующие  направления административной реформы  в РФ:

     1) совершенствование структурно-институциональной  организации системы государственного  управления;

     2) внедрение гибко-модульных систем  менеджмента, маркетинга и мониторинга,  связанных с проведением социальных  мероприятий политического, административного,  экономического, правового характера; 

     3) внедрение механизма взаимодействия  государственных органов с партиями  и иными общественными организациями,  средствами массовой информации, другими институтами гражданского  общества, включая создание в  собственной структуре служб  по связям с общественностью; 

     4) совершенствование информационно-коммуникационных  систем, обеспечивающих выполнение  управленческих функций; 

     5) оптимизация организационно-структурных  механизмов рационализации государственного  аппарата;

     6) наращивание кадрового потенциала. 

• 2. Нормативно-правовое обеспечение и этапы административной реформы

 

     Федеральные законы № 95 (от 4 июля 2003 г.) и № 131 (от 6 октября 2003 г.) закрепили подходы  к разграничению полномочий федеральных  и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, Федеральный закон  № 122 (от 22 августа 2004 г.) привнес разграничение  полномочий в отраслевое законодательство. Многие полномочия, равно как и  соответствующие немалые части  бюджетных доходов, собственности, прав распоряжения природными ресурсами  и т.д., перешли к федеральному центру.

     В начале 2005 г. президентской властью  была инициирована подготовка предложений  руководства субъектов РФ по очередному изменению принадлежности отдельных  полномочий, однако на сей раз с  передачей части федеральных  полномочий на региональный, а субфедеральных — на местный уровни .

     Регламентация и стандартизация рассматриваемых  действий органов исполнительной власти пока сориентированы на процесс оказания услуг, а не на сами услуги, регламентируется и стандартизируется только организация взаимодействия вышеназванных сторон по поводу той или иной государственной услуги (включая процедуры обжалования форм ее получения гражданами), тогда как качественное ее содержание остается в стороне.  Главная цель первого этапа административной реформы - преодоление отмеченных недостатков,

     Принципиальными приоритетами развития государственного управления объявлялись значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и  структуры, обновление административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом. Ключевые задачи первого этапа:

1.  ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования;
2. исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;  
3. развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
4. организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам;
5. завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

     Перечисленные задачи на первом этапе реформы полностью  решены не были.

     Наиболее  заметными стали радикальные  перемены в структуре и функциях федеральных и региональных органов исполнительной власти:

     - 5,5 тыс. функций ее федеральных  органов примерно 1,5 тыс. функций  были признаны «избыточными»,  более 0,25 тыс. — «дублирующими»  и свыше 0,85 тыс. — «требующими  корректировки»;

     - в результате количество функций  федеральной исполнительной власти  оказалось сокращенным на четверть, а в оставшейся их части  примерно аналогичную долю предстояло  пересмотреть либо уточнить.

     Подобного рода изменения произошли и на региональном уровне.

     На  первом этапе общегосударственная  административная реформа преломлялась на региональном уровне, главным образом, в формате упорядочения организации  управления как посредством рационализации распределения функций между  структурными подразделениями органов  исполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.

     В аналитической части «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах», одобренной правительственным распоряжением  № 1789 от 25 октября 2005 г. дана оценка мероприятий, проведенных в рамках первого  этапа реформы:

     1) в 2003— 2005 гг. проведена лишь  относительно небольшая часть  мероприятий реформы, а по ряду  ее приоритетных направлений  работы еще не начались (механизмы  реализации полномочий органов  исполнительной власти).

     2) административные преобразования  затронули, главным образом, федеральный  уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа  проходила фрагментарно, в экспериментальном  режиме.

     Нерешенными остались следующие проблемы: система  исполнительной власти осталась весьма закрытой для граждан и бизнеса; коррумпированность госаппарата и  падение доверия граждан к  государственным институтам и госслужащим; сфера госуправления превратилась в фактор, ограничивающий социально-экономическое  развитие страны и повышение ее мировой  конкурентоспособности.

     Главными  целевыми ориентирами второго этапа  в «Концепции административной реформы  в Российской Федерации в 2006—2010 годах», одобренной правительственным  распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г., объявлены:

     1) повышение качества и доступности  государственных услуг; 

     2) дальнейшее ограничение вмешательства  государства в экономическую  деятельность субъектов предпринимательства,  в том числе прекращение избыточного  государственного регулирования; 

     3) повышение эффективности деятельности  органов исполнительной власти.

     Для достижения этих целей необходимо решение  следующих задач:

     1) внедрение в органах исполнительной  власти принципов и процедур  управления, ориентированного на  результат; 

     2) разработка и внедрение стандартов  государственных услуг, предоставляемых  органами госуправления, а также  административных регламентов для  последних; 

     3) оптимизация функционирования органов  и введение в сферах их деятельности  антикоррупционных механизмов;

     4) повышение степени прозрачности  деятельности госорганов и рост  эффективности их взаимоотношений  с гражданским обществом; 

     5) модернизация системы информационного  обеспечения органов исполнительной  власти;

     6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и  кадрового обеспечения административной  реформы, совершенствование механизмов  распространения успешного опыта  государственного управления.

     Второй  этап административной реформы предполагает не столько продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля и методов ее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса)

     Программно-плановые установки второго этапа реформы:

     а) продолжить начатую работу по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и  функций управления госимуществом  и предоставления государственных  услуг, а также по передаче отдельных  функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельном режиме;

     б) завершить процедуру определения  необходимых и устранения избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. Как  подчеркивается в «Концепции...», в  первоочередном порядке следует  законодательно закрепить упразднение  функций, не имеющих под собой  достаточных правовых оснований  и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности  на предпринимателей, причем особые надежды  возлагаются на сильные и эффективные  институты саморегулирования, которым  может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.

     в) меры по созданию единого правового  поля реализации государством контрольных  и надзорных функций, упрощению  разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам  местного самоуправления, а также  создаваемым саморегулируемым организациям.